防疫期間規范使用周知性公文

我們欣喜地看到，作為實施領導和管理、依法執政依法行政、溝通信息協調工作、宣傳教育群眾、反映民情民意重要工具和手段的公文，從來沒有像這次疫情期間這樣得到如此廣泛的傳播和受到關注。廣大群眾從來沒有像現在一樣關注著與自己切身利益、生死攸關的公文信息。無論住在小區、村落，通過小區微信群，路過公共道路管控點，網上線下我們都會主動關心、觀看告知人們守法循規防疫新冠肺炎應知應會應做事項、通報戰疫情工作進展情況的通知、通告、啟事（例如溫馨提示、重要警示）、信息簡報等等公文。但如何提高這類周知性公文的寫作質量，更加有效地發揮其作用，有些問題卻值得引起注意。

一，准確、規范地選用周知性公文文種

這次防疫工作中，我們通常使用的上述周知性公文，各有其使用范圍和功用。

通知是《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《公文條例》）規定的機關常用公文文種，可用於各級各類機關單位發布、傳達要求下級機關單位執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文。大多數通知對受文對象總是有所要求，總是提出了需要執行或辦理的事項，有一定的指揮、指導作用。例如《成都市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部關於規范城鎮居住小區（院落）防控管理的通知》《成都市青羊區住房建設和交通運輸局關於落實郵政快遞車輛優先便捷通行服務保障民生的通知》。基層街道辦事處、社區小區、鄉鎮機關、村委會對所轄組織、人員布置加強防疫工作，亦可使用通知，例如《碧華鄰小區物管中心關於新型肺炎疫情期間小區實行封閉式管理的通知》。

通告也是《公文條例》規定的機關常用公文文種，適用於各級各類機關單位在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項。例如《成都市政務服務管理和網絡理政辦公室關於政務服務“網上辦”“預約辦”的通告》《關於疫情防控期間嚴禁一切聚集性活動的通告》等等。疫情期間機關單位組織使用通告是比較多的。

通告和通知的區別在哪裡呢？通知的發文對象有專指性，發給誰，誰應該照辦執行，是十分明確的。而通告是針對一定范圍的有關方面，發文對象是泛指的，它更具周知性特征。例如某小區物管中心要就請住戶按時交納物管費發文，發文對象十分明確，就宜用通知行文。而小區物管中心要發文提請有關人員注意不要隨地亂扔垃圾、隨地吐痰，保護環境衛生，發文對象是泛指的，就可用通告了。

啟事是機關單位、團體組織需要公開向大家說明某件具體事情，或者希望公眾協助辦理某項具體事務而使用的日常事務文書。有關方面需要公眾周知某些具體事項，不必或不便以通告、公告等文種行文時，則可採用啟事。如招領、尋人、尋物、征訂、征文、征房、招工、招聘、遷址、更名、改期、更正、開業、停業、提醒注意等等事項，均可使用啟事。一般說來，啟事不如通知、通告、公告等機關常用公文那樣具有較強的約束力、強制性和規范性，多具祈請性、商洽性、周知性和靈活性。平時和疫情期間，基層單位組織常常使用啟事來向公眾告知、提醒有關事項。例如《××小區物管中心關於招聘清潔工的啟事》《××服務中心關於疫情期間延長辦公時間的啟事》等等。值得注意的是，啟事的使用比較靈活，它除了使用規范性的《××公司遷址啟事》《拾物招領啟事》式樣外，還可以使用事項式標題和行文方式。例如《關於防疫期間出門和進出小區須帶口罩的溫馨提示》《關於嚴禁高空拋物的警示》《請注意環境衛生》之類。尤其要注意不要把“啟事”錯用為“啟示”了。更不能使用“告示”這種極不規范的公文文種。

簡報是機關單位、團體組織用來匯報工作、反映情況、傳遞信息、交流經驗的公務信息文書。它使用范圍極為廣泛，使用頻率極高，可以說是簡要的情況報告、情況通報。這次疫情期間，許多機關單位、社區、小區、村組，都編印了疫情簡報，向單位職工、轄區居民通報疫情和防疫工作情況，向上級和有關方面匯報防疫工作進展。例如我所在小區，已經編發了近30期《疫情防控工作簡報》，讓小區居民隨時能夠了解當地和小區疫情和防疫工作進展、部署，頗受大家關注。

有的社區基層組織在疫期使用了《疫情公告》發文，這是不規范的。公告是《公文條例》規定的機關常用文種，它的適用范圍有極大的限定性。公告是用於較高級別的國家行政機關、法定機關單位向國內外宣布重要事項或者法定事項的周知性公文。其中，一是重要事項公告，主要用於級別較高的國家行政機關向國內外宣布重要事項、重大事件，例如《國務院辦公廳關於夏時制的公告》《四川省人民政府公告》（內容系確定2013年4月27日為全省哀悼“4·20”蘆山7.0級地震遇難同胞哀悼日）、武漢市人民政府哀悼李文亮醫生的公告等等。二是人大公告，用於各級人大及其常委會宣布重要事項、重大決定，如頒布法律、法令、法規，公布選舉結果等，例如《中華人民共和國全國人民代表大會公告》（內容系公布全國人大選舉結果）、 《四川省第十二屆人民代表大會常務委員會公告（第17號）》（內容系批准修訂有關地方法規） 《公民旁聽上海市人大常委會會議公告》之類。三是法院公告，這是按照《中華人民共和國民事訴訟法》規定由規定的人民法院發布的一系列公告，諸如通知權利人登記公告、送達公告、開庭公告、宣告失蹤或死亡公告、財產認領公告、強制執行公告等﹔還有按《中華人民共和國企業破產法》規定的受理破產申請（或破產）公告、破產管理人申報（或確認）公告、重整（或終止重整程序）公告、和解公告等。四是公布法定事項公告，這是社會各方面使用得最多的公告類型，是有關法律、法規規定使用的專門事項公告。其中，一種是隻限執法職能行政機關使用的公告，例如專利公告、商標公告、中藥（藥品）行政保護公告、轉基因植物品種審定和推廣公告、環保處罰公告、產品質量狀況公告、土地總體利用規劃公告、公務員招考公告、政府採購公告、房屋拆遷公告、社團登記公告等等等等﹔另一種是相關法律法規授權的有關企業或中介組織發布的公告，例如招標公告、拍賣公告、破產財產分配公告、公司股東大會公告、公司股票債券上市公告等等等等。隨著依法執政依法行政的積極推進和社會主義市場經濟的發展，這類公布法定專門事項的公告將會越來越多的。

在抗擊新冠肺炎疫情工作中，按照《中華人民共和國傳染病防治法》規定，傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府可以發布防控疫情公告例如《四川省應對新型冠狀病毒肺炎疫情應急指揮部公告》《廣安市應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情應急指揮部公告》之類。至於極個別省行文要求“街道 (鄉鎮 )、社區 (村電) 要通過流動宣傳車、村電廣播、張貼公告”等形式告知當地防疫規定，顯然是公告文種的誤用。

根據上述規定和情況，在防疫工作中，基層單位組織對公眾行文，一般就不能使用公告，而可用疫情通告、防疫工作通告之類。

二，周知性公文內容要注意求真務實，依法循規，准確簡潔。

（一）堅持求真務實

實事求是是我們黨的思想路線的核心，是我們黨一切工作的基本方法，也是公文處理工作的基本原則。在重大疫情期間，因為所涉人和事往往性命攸關，公文的發布更得謹言慎行，說實話，敘真事，講真情。

對上級行文和報送信息，不虛報、瞞報、假報、誤報、漏報。要確保下情暢通上達，不因“懶政”“惰政”或者謀取政績“面子”“顯績”而堵塞基層民意、截留底層實情。匯報情況的簡報信息、情況報告、統計資料既不夸大，也不縮小﹔既要報喜，也要報憂。決不能“下級哄上級，一級哄一級，一直哄到黨中央”。否則會因為上報信息不實誤導領導決策，給指揮指導工作帶來損失。報送重要疫情，這是大概率事件，一定要用完全歸納法，拉網式地排查單位或者屬地所有范圍，一個不少一處不漏地反映情況，決不能應付式地圖快採用處理小概率事件的抽樣調查法以致漏報錯報情況，錯失處理問題戰機。這次疫情早期武漢等地因為情況不明不清收治危重病人不力，讓相當部分病人無法及時入院救治錯失搶救時機致死，就是血的教訓、命的教訓。當然，對如此復雜的、全新的疫情中難免調查了解不周會有信息疏漏，但發現錯誤應及時補報更正，不能怕擔責任遮遮掩掩。

對下行文，要增強針對性、有效性、實用性，不搞形式主義的官樣文章。上情下達既要原原本本把中央和上級文件精神迅速傳達下去，不搞“堰塞湖”“腸梗阻”欺上瞞下，又要在吃透兩頭的前提下，堅持從實際出發，創造性地指導工作，不發布不負責任的懶政惰管的“一刀切”政令，也不僅僅照抄照轉，以文件貫徹文件。更不能層層加碼傳達貫徹執行文件，無限擴大，越到下級任務越重、事情越多、壓力越大，使得基層干部和群眾不堪重負。處理抗擊疫情的公文政令，往往事涉人民群眾切身利益甚至生命安危，更要謹言慎行，增強公信力、執行力，言出必信，出言必行。不能惟上不惟實，惟官不惟民。上級領導機關要注重辦文的實效性，不必強求下級機關單位尤其是基層凡文凡事都必須用信息簡報、情況報告、統計報表上報貫徹執行情況。這種官僚主義、形式主義做法和要求，使下級尤其是基層干部窮於應付不堪重壓，沒有時間和精力去辦實事了。正如習近平同志最近所強調的，“在疫情防控工作中，要堅決反對形式主義、官僚主義，讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線。”

公開行文包括領導講話及周知性公文，在強調民主行政、推行政務公開的國家治理現代化中，越來越受到社會各方面的極大關注和歡迎。公文信息越公開越透明，越能縮短政民距離，形成政民共識和向心力，越能夠增強其公信力和有效性。在這次防疫工作中，黨中央政治局研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的常委會議多次強調，“要及時准確、公開透明發布疫情，回應境內外關切。要加強輿論引導，加強有關政策措施宣傳解讀工作，增強群眾自我防病意識和社會信心。”“要正視存在的問題，及時發布權威信息，回應群眾的關切，增強及時性、針對性和專業性，引導群眾增強信心、堅定信心。”這些指示，為我們及時准確公開公文信息指明了方向。

求真務實地發布周知性公文，從內容上看，介紹情況要准確翔實科學，說明問題要事實清楚數據確鑿，分析問題要直指要害鞭辟入裡，部署工作要針對實際區別對待精准施策。決不能情況遮遮掩掩、分析不著邊際、工作脫離實際，引起公眾反感。從文風上看，要把握公眾求真、求簡、求新等接受心理，要言不煩，簡潔明快，不說假大空套話，提倡短實新文風。要注意為文講話細節的放大效應，用字選詞成文精益求精。在我們當前社會容錯機制還比較缺乏的情況下，機關單位公文、領導講話寫錯一個字，講錯一句話，說誤一個數據，就可能因小失大，引發網絡的圍觀、聚焦甚至人肉搜索，對整個工作帶來負面影響。這次防控疫情期間有的領導講話情況不明、數據不准，有的公文信息處事不當、前后或者互相矛盾，都在社會上造成了惡劣影響，我們應該深以為戒。從表達上看，還要注意公眾求尊、求近等接受心理和民主作風，改變過去那種居高臨下、頤指氣使、一味教育人、教訓人、打官腔、媚上壓下的官老爺作派和作風，樹立親民作風，平等待人，拉近政民距離，增強公文（包括領導講話）的親和力和影響力。

（二）注重依法循規

依法治國的核心是依法執政、依法行政，作為實施行政管理工具的公文，當然必須堅持依法行文。依法行文涉及到行文主體、文種、程序、內容甚至格式都要依法合規。其中，首先要確保公文內容依法合規。考慮到疫情的嚴重性、緊張度，再加上初期多少有些情況不明、信息不對稱不透明等狀，有的地方部署防疫工作的公文，難免有對策過激、要求過高、不分情況一刀切的處理。這雖然可以酌情理解和原諒，但這是應該及時調整和改進的，更不是值得提倡和效法推廣的。決不能因為強調“不計一切代價地阻擊疫情”，就可以違法違規恣意妄為。

這次疫情期間有的基層組織發布的部署防疫工作的一些周知性公文，就多少存在脫離實際違法違規等問題。例如，有的村鎮社區甚至是市縣，隨意在公共道路設卡發布通告，攔車攔人禁止外地車輛行人尤其是“鄂”字牌汽車和武漢人進入本地區，給人們出行、工作、生活帶來極大困難。這不僅是對有難同胞的地域歧視，更是違背了交通法規規定的道路管理權屬。有的社區小區明文規定實行封閉式管理，禁止居民隨意出門，卻又沒有提供有效服務，以致居民特別是鰥寡孤獨老人、沒有網購能力的住戶居家生活困難，類似禁令顯然違背了《中華人民共和國老年人權益保障法》的規定。有的疫情嚴重地方如武漢疫情前期行文規定公共交通車輛停運、卻沒有考慮到醫務人員上下班、染疾病人外出求醫搶救等特殊需要，給搶救帶來一定困難。而規定餐飲旅館等營業場所暫停營業，忽視了《社會救助暫行辦法》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等法規的規定，使流浪人員以及企業停業解雇的農民工臨時工和滯留在漢人員處於飢寒交迫的悲慘處境，直到2月27日《武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部通告(第19號)》才就切實做好新冠肺炎疫情防控期間滯留在漢外地人員服務保障工作作出了明確規定。有的明文規定防疫期間“嚴禁組織家庭聚會、聚餐、娛樂等聚集性活動”，發現在自己家中家人這類聚會也嚴加懲處，摧毀桌椅板凳，罰款封門禁出。有的地方通告規定疫情期間不戴口罩出行、聚集活動等違規行為要受處罰，本是好意管控卻未當好事辦，對違規者的處罰例如罰款等等，卻違背了《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規的規定。尤其是有的基層自治組織（如村委會、治保組之類）強行將違規者捆綁鳴鑼喝道游街示眾以儆效尤，使人似乎看到文革陰魂浮現。凡此種種不一而足。這種“運動式”的擴大化做法，在這次疫情期間不是偶爾的，也不是偶然的。它是長期以來我們霸權式、官本位行文習慣的繁衍，是法治意識淡漠的反映，是我們社會管理推進現代化治理道路上必須革除的毒瘤和障礙。

在疫情期間發布的周知性公文必須循規，這除了符合政策規定、上級指示外，還涉及到行文要符合社會主義道德價值、符合人性人倫人道人文關懷。我們在用信息簡報乃至通過媒體大力宣傳戰疫情中的優秀人物先進事跡時，卻往往忽略了這一社會共同規矩的底線。例如：懷孕、產假未滿勇赴救治病人第一線的年輕女醫生護士、90后護士流產10天重回一線﹔丈夫妻子雙雙是一線防控人員丟下家中老人和年幼子女無力照顧﹔染上重疾都堅持奮戰在治療重症病人第一線的醫護人員﹔缺乏防護裝備不顧個人安危還在照顧重症病人的一線醫生﹔並不富裕的農村八旬拾荒老人捐出積攢多年的1萬元養老錢用於戰疫情﹔順德63歲環衛工人把隻有3000多元的存折送到了居委會要為戰疫捐出1千元﹔成都成都一位環衛老工人把5年積蓄的保險費、土地流轉租金、獨生子女父母獎勵、工資共計10071元全部捐出戰疫﹔山東日照的環衛大爺袁兆文一個月工資隻有600塊卻捐出了12000元﹔如此等等，不一而足。發布類似簡報信息、新聞稿，其意是在宣揚正能量，昭示國人齊心協力戰疫情的民族精神，提倡舍己為人、舍小家顧大家的高尚品德，本無可厚非。我們一定要通過公文信息、新聞媒體，廣泛宣傳戰疫一線的感人事跡。但是，我們在大災大難之時宣傳先進模范優秀事跡時，一定要注意人文關懷，要堅守以人民為中心的理念和生命至上的道德底線，注意基本的健康保障、起碼的生活保障的兜底標准，注意對弱勢群體、貧困居民的社會支持和關心，不宜提倡和過度宣傳上面提到的類似做法。否則會適得其反，起到不良的宣傳效果，人們會質疑，我們舉全國之力支援重疫區，難道會不顧這些個困難人家收下他們的養老錢生活費？我們有成千上萬醫務人員奮戰在戰疫第一線，還有許許多多后備力量，難道必須要這些個孕婦、困難醫生家庭、臨危不懼“明知有危險偏向險中行”的醫護人員“踩地雷”“堵搶眼”？萬一他們以后出現我們可能預知的困難險情，又得來一次對他們的社會救助和全力支援？種種質疑都提醒我們，宣傳先進模范一定要改變傳統的思維模式，堅持以人民群眾生命安全和身體健康為本，以弱勢群體困難人群的安居樂業為本。否則，我們就沒有踐行“以人民為中心”的治國為政理念。

（三）力求准確簡潔

在快節奏的現代生活中，在互聯網時代，我們的公文勢必要應對受文者求簡、求快的接受心理。尤其是在和病毒和疫情搶時間爭速度的戰疫工作中，我們的公文尤其是面向公眾發布的周知性公文，更應如此。這就要求公文內容直言其事直表其意，不說假大空套話，沒有妄言佞詞，做到說理精確透辟，敘事簡明清晰，提出要求切實可行﹔表述要直截了當，有一說一有二說二，不搞穿靴戴帽，要言不煩﹔篇幅要簡短，結構要單一，多採用篇段合一式、總分條文式文面結構類型。

第三，周知性公文要注意格式規范，發布及時。

按照《公文條例》規定，“公文的版式按照《黨政機關公文格式》國家標准執行。”“公文用紙幅面採用國際標准A4型。特殊形式的公文用紙幅面，根據實際需要確定。”基層機關組織發布公文，無論用什麼幅寬用紙，都要注意格式規范。其中，尤其有幾點值得注意。

一是公文標題要規范、醒目。《公文條例》規定，公文標題“由發文機關名稱、事由和文種組成”。但這次疫情期間基層機關組織甚至領導機關發布的周知性公文，不少標題都隻有文種，或者發文機關組織+文種。這既不符合《公文條例》規定，且因為缺乏事由，導致標題信息模糊，也不容易引起閱者注意，弱化了行文效果。例如前述《武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部通告(第19號)》這一標題，顯然不如《武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部關於切實做好新冠肺炎疫情防控期間滯留在漢外地人員服務保障工作的通告》為好。對基層組織而言，《××社區通告》《溫馨提示》《啟事》顯然都不如《××社區關於疫情防控期間嚴禁一切聚集性活動的通告》《××物管服務中心關於防疫期間出門和進出小區須帶口罩的溫馨提示》《××小區物管中心關於招聘清潔工的啟事》為好。一般說來，對外行文的公文標題的發文機關單位組織也是必不可少的，但在小區、單位大院內部，有時也可省略發文機關單位組織。若向受文對象部署緊急工作或者告知急迫事項，在標題文種前面還可加上“緊急”字樣，以引起閱者注意，例如《四川省應對新型冠狀病毒肺炎疫情應急指揮部關於有序做好外出務工人員健康申報証明服務工作的緊急通知》之類。

二是公文落款要規范、完整。我們通常把公文正文和附件標志后面的發文機關單位和公文成文日期合稱為“落款”。若正文中無專門的生效日期說明，通常成文日期就是這件公文的生效日期。成文日期用阿拉伯數字標注完整的年月日，一般右空4字標注。發文機關單位組織用全稱或者規范性簡稱，標注在成文日期上一行相對成文日期居中位置。印章加上發文機關單位組織名稱，是公文權威性的標志。印章通常上（邊沿）不壓正文和附件標志，下（邊沿）蓋年騎月，即印章的下邊沿蓋在年月位置上。而且，公章應該蓋得端正且清晰無誤，以示嚴肅慎重。戰疫期間各地採用了不少張貼方式發布周知性公文，同樣應該加蓋印章，以示其權威性。

正式公文的排印格式，請參照“國家標准”《黨政機關公文格式》執行，本文不再贅述。

三是發布要及時。疫情期間，無論上級下級發布的公文，都是在和病毒搶時間，都關系到人民群眾健康和生命安全，關系到國計民生，因此必須及時迅速地發布，以安民心，集民力，動員起大家同心協力戰擊疫情。無論是貫徹傳達中央和上級戰疫工作部署，或者是告知當地疫情，安排住地防疫工作措施，都必須盡快通過各種信息渠道，廣而告之公眾。而利用小區、社區微信群為主要平台的三微一端，是及時溝通信息、發布周知性公文、反饋公眾意見的重要渠道。再輔之以在公眾信息欄張貼公文方式，就能夠及時地讓公文與基層民眾見面，達到很好的傳播效果。

有時，規定性公文的發布，在強調及時的同時，還要注意“適時”。我國頒布法律，按照《中華人民共和國立法法》的規定，應當明確規定施行日期。按照《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》規定，行政法規、規章應當自公布之日起30日后施行。但同時規定，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規、規章施行的，可以自公布之日起施行。而發布行政規范性文件，則需按照《國務院辦公廳關於加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》的規定，履行評估論証、征求意見、審核把關、集體審議等程序通過批准后，才及時公開發布，未經公布的行政規范性文件不得作為行政管理依據。而涉及重大行政決策的公文，則應按照國務院發布的《重大行政決策程序暫行條例》的規定，經過研究論証啟動決策、公眾參與聽取意見、專家論証、風險評估、合法性審查和集體討論決定后，才公開發布（依法不予公開的除外）。從這類公文發布的實際情況看，絕大多數都是規定在發布時間（成文日期）一段時間后才正式施行，以便讓社會各方面和公眾知道從什麼時候開始執行有關規定，以便事先做好相應安排，確保有關規定能夠順利施行，這是“有言在先”“勿謂言之不預也”。

可見，周知性公文什麼時候發布，是個值得注意的問題。不及時、不適時，都可能出現偏差和失誤，難於執行。例如疫情早期，武漢市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部2020年23日 發布通告，規定“自2020年1月23日10時起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營﹔無特殊原因，市民不要離開武漢，機場、火車站離漢通道暫時關閉”。可是這個通告提前在凌晨就發布了。結果，500萬人打了個“延后施行”的時間差，利用這近十來個鐘頭奔向全國各地避難，一部分人出走人群也因此將將病毒和疫情向全國擴散了。如果沒有提前近10個小時發布這個通告，全國的防疫工作絕對沒有現在這樣困難。這也足見有的周知性公文適時發布的重要性，這類緊急狀態危難時刻發布的規定性公文，就必須強調令行禁止，言必行行必果，真正做到取信於民，不能“言而后行”，更不能“言而不行”。

我們相信，在這場防疫戰役中，如果各方面都注意了規范使用周知性公文，那各級各類機關單位組織的公文必將會越來越受到廣大群眾和社會各方面的關注和歡迎，公文以文輔政的功能，必將更好地發揮。

（作者為中國公文寫作研究會顧問，中共四川省委黨校教授、《辦公室實務工作手冊》主編）