理上网来|山东“三圈”，究竟要承载怎样的历史使命？

山东画了三个圈。

１月，山东发布《关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见》。

近期，山东又陆续发布《关于进一步加快省会经济圈一体化发展的指导意见》和《关于加快鲁南经济圈一体化发展的指导意见》。

至此，山东“一群两心三圈”的区域发展战略形成完整闭环，也标志着山东“群时代”、“心时代”基础上的“圈时代”的到来。

１６市“入圈”

胶东经济圈，包括青岛、烟台、潍坊、威海、日照５市；省会经济圈，包括济南、淄博、泰安、聊城、德州、滨州、东营７市；鲁南经济圈，包括临沂、枣庄、济宁、菏泽４市。

三大经济圈，完整而又不重叠地囊括了山东省全部１６个设区市，在济南、青岛两大区域中心城市及山东半岛城市群之间，嵌入了三个圈，形成了由小到大的完整的圈层结构，是山东省区域发展战略的重要里程碑。

“三圈”的提出，是山东省委省政府对山东区域发展面临的国际国内环境、基础禀赋、长项短板和未来趋势任务的更深刻的研判；是山东省从单纯承接国家战略，向从自身实际出发，将国家区域发展战略和山东区域发展实际需求相结合、形成适合自身发展需要的自主性区域发展战略的重要转变；是中央顶层设计与山东自身创新的有机融合，标志着山东通过与多项涉鲁国家区域发展战略有机结合，成功走出一条符合自身特点的区域一体化发展道路。

近年来，山东相继获批“新旧动能转换综合试验区”“中国（山东）自贸试验区”“中国—上合组织地方经贸合作示范区”等国家战略，在“黄河流域生态保护和高质量发展”国家战略中也居于龙头地位，可以说已形成国家战略的集成叠加态势。

但国家的区域发展战略，是从国家层面的重点任务出发制定的，是各地区域发展战略的基本遵循，山东有责任也有义务融入国家区域发展战略的大格局。但国家涉鲁区域发展战略，不能代替自身的主动谋划，更不能把国家战略简单拷贝过来作为山东的区域发展战略。

科学的区域发展战略，既要全面准确地贯彻国家相关区域发展战略的要求，也离不开基于自身实际的全面科学的主动谋划。

去年以来，山东提出打造具有全球影响力的山东半岛城市群，支持济南、青岛积极创造条件打造国家中心城市，加上今年三大经济圈发展指导意见的出台，“一群两心三圈”的形成，标志着山东科学自主的区域发展战略时代的来临。

广东“五个圈”，长三角“六个圈”

山东“圈时代”来临，并不是孤立的。

５月，广东画了五个圈。《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》提出，要打造广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈。

更早的长三角一体化规划，则画了六个圈，明确提出打造上海、南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波六大都市圈。

从国际范围来看，纽约都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈、东京都市圈等都是世界知名的都市圈，对所在区域和国家的产业经济发展，都发挥了重要的引领和支撑作用。

都市圈是一种介于中心城市和城市群之间的空间组织形态，以一个经济较为发达、城市功能较强的大城市或特大城市为核心，以一系列不同规模等级的中小城市为主体，共同组成功能上紧密联系、相互依存的具有圈层式结构的地域空间组织。

都市圈最大的特点，是圈内城市之间密切互动，形成一个有机整体。

都市圈的提出，是要在城市群和中心城市之间搭建一个桥梁，解决中心城市对整个城市群辐射不足、群内城市之间联系松散的问题。

城市群是产业人口的重要承载区，对一个国家、一个区域的经济发展具有重要意义。我国规划了一系列大大小小的城市群，有重要影响的如京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳城市群。

２０１９年，山东提出打造具有全球影响力的山东半岛城市群，在京津冀和长三角之间，形成一个重要的经济隆起带，擘画了山东区域经济发展的全景式蓝图。

虽然城市群对城市协同发展具有重要意义，但由于范围比较大，中心城市的辐射带动作用难免受到一定限制，城市之间的协作也不够，一体化程度较低。都市圈的出现，可以有效弥补城市群发展的不足。

都市圈由中心城市和周边若干个大中小城市组成，相对城市群来说距离更近，经济社会联系更加密切，协同成本更低，中心城市辐射引领作用可以更好地发挥出来，有利于区域经济的一体化发展。

同时，城市群对各中心城市的协同，也可转化为对各城市圈的协同，可以更有效地提升城市群的协同效率。

“三圈”定位

胶东经济圈是山东三大圈中整体发展水平最高、最均衡也最具活力的经济板块。在全省ＧＤＰ总量前四位中，有三个市都在胶东经济圈；全省入围全国百强县的县（市），绝大部分也分布在这个区域。

但与国内外先进经济圈相比，胶东经济圈也存在核心城市首位度偏低、产业同质化发展、区域协同程度不高、后续发展乏力等问题，亟需通过一体化来提振发展后劲，突破发展瓶颈。

首先，要让青岛这个胶东经济圈一体化的龙头昂起来。青岛是山东经济实力最强、最为开放、国际知名度最高的城市，是胶东经济圈当之无愧的龙头城市。但青岛首位度还不够高、辐射能力不够强。对青岛而言，需要把格局放得更大一些，做好胶东五市的“国际会客厅”、高端生产性服务和高水平生活性服务的供应商。

青岛在产业转型升级过程中，要自觉地把其他市作为产业转移的承接地，而不是只在自己的一亩三分地打转；要更多发挥“大脑”和“心脏”的作用，当好胶东经济圈雁阵的领头雁。

其次，烟潍威日都要在胶东经济圈一体化中寻找自身定位。胶东经济圈的最大症结是同质化严重。未来的一体化格局中，各市要对自身进行再定位，实现错位发展。在主导产业选择上，要选择最具竞争优势的产业，将之做强做大，果断放弃和压缩不具竞争优势的产业，实现分工合作、双赢共赢。例如青岛的船舶和海洋工程、烟台的海洋智造、潍坊的动力装备、威海的海洋生物、日照的精品钢基地等，应通过延链补链，将各自特色优势产业做强做大。

省会经济圈是黄河战略的承载基地。

省会经济圈的版图，基本涵盖了黄河下游山东段的绝大部分区域，中心城市济南，是黄河下游地区重要区域中心城市，东营是黄河入海城市，拥有黄河三角洲生态保护区；泰安的东平湖，是黄河下游重要的蓄洪滞洪区。

拥河发展是省会经济圈的一大特色。与此同时，省会经济圈产业转型的任务也比较繁重，新旧动能转换任务能否顺利完成，对整个黄河流域的生态保护和高质量发展，具有重要意义。

因此，省会经济圈既要做好黄河战略大文章，更要努力实现新旧动能转换和文化“双创”发展，为整个黄河流域的生态保护和高质量发展，提供山东示范和样板。

鲁南经济圈在三大经济圈中，经济发展基础最为薄弱，没有出海港口，又位居苏鲁豫皖四省交界地带，也缺乏众望所归的区域中心城市，因此未来发展变数最多。但同时发展潜力也是最大的，是山东解决区域发展不平衡问题的一个重要着力点。

应考虑明确此区域的中心城市，并从省级层面给予一定的政策倾斜，加快中心城市的发展步伐。从现实来看，临沂在鲁南经济圈四市中经济总量领先，发展势头良好，是鲁南经济圈的首届轮值城市；在最近国家确定的物流枢纽城市中，临沂占据一席；同时，临沂中心城区在全市经济中的首位度也最高。综合来看，可以考虑以临沂作为未来鲁南经济圈的核心城市来打造。

只有核心城市，才能提供高水平的公共设施和公共服务，形成经济圈的向心力和凝聚力，而不致被周边更具优势的中心城市所吸引，导致经济圈城市的貌合神离。

强心、强圈、强群

山东“三圈”，如何更好承载历史赋予的重要使命？

应充分借鉴国内外经济圈发展经验，突出特色、强心强核，通过省级层面的顶层设计和积极推动，大胆进行体制机制创新，实现三大圈高质量一体化发展，进而服务于打造具有全球影响力的山东半岛城市群的更高目标。

根据三大经济圈一体化发展的指导意见，胶东经济圈目标是建设国际知名的青岛都市圈，打造全省高质量发展强劲引擎；省会经济圈目标是打造黄河流域生态保护和高质量发展示范区、全国动能转换区域传导引领区、世界文明交流互鉴新高地；鲁南经济圈目标是建设乡村振兴先行区、转型发展新高地、淮河流域经济隆起带，培育全省高质量发展新引擎。

这些目标的共同点，是都将区域高质量发展作为核心定位，同时根据各自的区位禀赋和发展基础，明确自身的特色定位和重点领域。

经济圈不是将圈内的几只小舢板绑在一起，而是要共同打造一艘扬帆出海的大船。没有一个聚集和辐射带动能力强的核心城市，经济圈就会缺乏凝聚力和向心力。核心城市的定位不仅是行政上的，更重要的是在区域竞争中主动作为、脱颖而出。

首先，要提高核心城市的产业和人口承载能力；其次，要强化中心城市的功能，推动产业和城市功能向高级化方向发展；再次，核心城市要在都市圈的框架下定位，要从谋“一城”的发展，转变为谋“一圈”的发展，不仅要实力强，而且要格局大；最后，要注重软实力的发展，对周边区域的带动不止是简单的产业转移，更是技术服务软实力的辐射。

经济圈一体化，包括公共设施、公共服务、营商政策、生态保护、产业发展等多个维度。目前三大经济圈一体化指导意见已经出台，省级层面的工作机制和三大经济圈牵头城市或轮值城市也已经确定，应该说一体化发展的四梁八柱都已经搭建好，但因为经济圈涉及跨行政区域，各市地方利益很可能会推动地方保护和市场分割，阻碍经济圈一体化的发展。

对此，省级的框架设计和动态的过程协调必不可少。要通过体制机制创新，建立更加激励相容的要素流动机制，如“飞地经济”、跨市共建园区等，就是打破利益藩篱的有效创新形式。

经济圈一体化发展过程中，尤其要尊重市场机制的自发作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用。对企业的跨区域协作和建立新的生产基地，要减少壁垒和障碍。要充分发挥商会、协会、学会等中介组织，在政府和企业之间的桥梁纽带作用。如１９２９年建立的纽约区域规划协会，就在纽约都市圈发展中发挥了重要作用。

都市圈的一体化发展，不是区域发展的终极目标。都市圈最终要合力形成一个更大范围的一体化发展城市群或绵延城市带。

山东“三圈”的最终目的，也是要提升整个山东半岛城市群的一体化高质量发展水平。也只有在山东半岛城市群这一层级上，山东才能和京津冀、长三角及中原城市群形成更广泛高效的协作关系。

要通过网络化交通联系，将三大经济圈紧紧连在一起。济青高铁等贯通了胶东经济圈和省会经济圈，京沪高铁连接了省会经济圈和鲁南经济圈，鲁南高铁又串联了胶东经济圈和鲁南经济圈，形成了密织的高铁交通网络。未来，全方位、立体化的交通一体化网络，将在“三圈”融合发展中发挥更重要的作用。

要进一步发挥济南、青岛两大区域中心城市的辐射带动作用，为创建国家中心城市打下更坚实的基础；同时，加大对鲁南经济圈的政策倾斜力度，扶持区域中心城市的发展，着力促进三大圈平衡发展；最后，要把三大经济圈内部一体化的成功经验，进行全省层面的推广，全面提升全省经济发展的协同度、整合度。

（作者：董彦岭，系山东财经大学区域经济研究院院长、教授）（马清伟　李檬）