加快农村集体经济组织法立法进程助推农村集体经济健康快速发展

　　全国人大代表，民建山东省委会主委，山东省农业农村厅一级巡视员 庄文忠

　　农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式，农村集体经济组织是代表农村集体经济组织成员集体行使所有权的法定主体。2016年中央部署农村集体产权制度改革后，各地陆续成立50多万个新型农村集体经济组织。但由于没有专门法律对农村集体经济组织进行系统、全面规范，运行实践中受到诸多法律因素制约，严重影响农村集体经济组织健康发展，急需加快农村集体经济组织法立法进程。

　　一、立法的必要性

　　（一）巩固党在农村执政基础的迫切需要。我国《宪法》规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。从农村改革发展的历程来看，改革开放40多年来，农村基本经营体制在“分”的层面做得比较到位，农户的家庭承包经营权得到充分保障，有效调动了农民的生产积极性；而在 “统”的层面，明显与发展不适应，村级集体经济发展滞后，服务功能弱化，与多元化、多层次、多形式市场经营要求不相适应。总书记指出“把发展壮大村集体经济作为基层党组织一项重大而又紧迫的任务来抓，增强基层党组织的凝聚力，提高村级组织服务群众的能力”。农村问题关系到国家长治久安，在当前公共财政无法全面覆盖农村的情况下，农村集体经济作为支持农村公共事务和公益事业的有益补充，对于沟通政府与农民的联系，完成政府赋予的社会经济目标，巩固农村基层政权等具有重要作用。因此，通过立法为农村集体经济组织运行发展提供有力法律支撑，是巩固党在农村的执政基础、维护社会主义公有制、促进共同富裕的客观需要。

　　（二）保障农村集体经济组织健康发展的迫切需要。农村集体经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是提高农民组织化程度的重要载体，是坚持和完善统分结合的双层经营体制的重要基础。2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，从2017年开始，力争用5年左右时间,基本完成股份合作制改革。目前全国已建立53万个新型农村集体经济组织，初步具备市场主体地位。但由于缺乏相关的系统、全面的法律规范，农村集体经济组织作为农村集体资产的管理运营者，长期以来面临法人地位缺失的窘境，民事权利和行为能力受到限制，履行发展壮大集体经济的职能受到制约。通过立法，使农村集体经济组织依法享有法人地位，依法经营运转，平等参与市场竞争，从根本上解决其经营行为受限制问题,对激发农村集体经济活力、促进集体资产保值增值、发展壮大农村集体经济十分必要。

　　（三）维护亿万农民权益的迫切需要。随着我国城镇化快速发展，人口结构不断变化，农村集体经济组织的产权关系变动频繁，产权归属问题日益显现。目前，全国已确认的农村集体经济组织成员约9亿人。由于缺乏相关法律，对农村集体资产的处置和管理中的不规范，容易侵害集体经济组织及其成员的合法权益；农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能的实现也受到制约，急需通过立法予以规范。

　　二、立法的可行性

　　（一）党中央高度重视。2015年中央一号文件提出“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”。2017年中央一号文件明确要求，要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律,赋予农村集体经济组织法人资格”。2018年中央一号文件要求“研究制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能”。2019年中央一号文件再次强调“研究制定农村集体经济组织法”。制定农村集体经济组织法是中央部署安排的一项任务。

　　（二）法律依据明确。《宪法》明确，农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我国农村的基本经营制度。《民法典》明确农村集体经济组织是一类特别法人，依法取得法人资格。这两部上位法明确了农村集体经济组织的法律地位，赋予了农村集体经济组织对土地等资产和资源行使集体所有权的权利，为农村集体经济组织立法提供了基本的法律遵循。

　　（三）良好的实践基础。各地充分认识到农村集体经济组织立法的重要性，在国家层面没有专门法律法规的情况下，积极推动地方立法。2014年以来，上海、江苏、浙江、广东等省（市）先后出台农村集体资产监督管理条例、经济合作社条例，对农村集体资产的范围、权属、经营管理等作出规定。黑龙江省出台了《农村集体经济组织条例》。这些地方法规的出台和探索为法律制定提供了良好的立法经验和实践基础。

　　三、建议加快推进立法进程

　　总的看，农村集体经济组织运行中的诸多困难和问题，与相应法律缺失有关。2018年9月，十三届全国人大常委会将农村集体经济组织法列为立法规划的第三类立法项目，建议进一步加快农村集体经济组织法的立法进程，推进尽早出台，为农村集体经济组织健康发展、壮大农村集体经济、促进乡村振兴提供有力法治保障。

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