关于在新旧动能转换背景下创新“生产不停、职工不散、市场不丢、税源不断”

破产处置淄博模式的思考

 

十三届全国人大代表 原山林场发展战略委员会主任 孙建博

 

党的十九大作出“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断。进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，面临化解过剩产能、培育新动能、实现新旧动能转换的新局面。党的十八大以来，习近平总书记对我国经济发展的新旧动能转换发表了一系列重要论述，提出了许多新观点、新理念，构成了习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分。

近年来，山东淄博市法院系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕习近平总书记对山东“三个走在前”重要指示要求，立足淄博老工业城市产业结构特点，深耕破产案件审理方式改革“试验田”，在健全破产府院联动机制、完善破产重整体系、推进管理人市场化选任等重点领域先行先试，探索打造“生产不停、职工不散、市场不丢、税源不断”困境企业司法救治模式，进一步释放生产要素、激发市场活力，取得了良好的法律效果、经济效果和社会效果。多年来，淄博法院在深度发挥破产审判职能的同时，积极为全国破产审判工作提供“淄博经验”，贡献“淄博智慧”，把“破产审判淄博模式”转化为多项全国破产立法司法制度设计。淄博中院于2014年被确定为全国21家破产审判方式改革试点法院之一。2019年以来，根据最高法院指定，先后两次承担《企业破产法》四个章节的起草任务。2020年，在全国营商环境测评中名列第九，被评为“办理破产”指标全国标杆城市。2021年初，淄博市人大常委会以人大议案形式对涉破产事项府院联动机制予以规范，这在全国属于首家。2021年8月3日，《经济日报》刊发题为《破产能成为常态化退出机制吗——河北山东两省企业破产情况调查》的文章，对淄博在僵尸企业处置、破产府院联动、困境企业救治援助资金等创新经验给予充分肯定。8月18日，全国人大常委会副委员长王东明在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上作了《关于检查<中华人民共和国企业破产法>实施情况的报告》，分别举例肯定了北京、上海、重庆、浙江、厦门和淄博的破产审判工作经验模式：“山东省淄博市中级人民法院创新管理人选任模式，由破产案件各方当事人组成的选任委员会组织实施。”8月27日，山东高院院长张甲天同志作出批示，要求对淄博法院作法总结推广。9月1日，我向全国人大提交了《关于在全国推广“破产审判淄博模式”的建议》。山东省也将破产审判“淄博模式”作为“牢记嘱托、走在前列、全面开创”典型经验多次予以推介。今年以来，中央电视台、山东卫视新闻联播对市法院破产审判予以重点关注报道，相关案例入选“人民至上——全省政法机关‘我为群众办实事’故事分享会”。

一、背景动因

（一）学思践悟习近平经济思想迫切需要更新破产司法理念。“五大新发展理念”和“七个坚持”构成了习近平新时代中国特色社会主义经济思想的理论体系。市场主体是经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者，在国家经济社会发展中发挥着重要作用。习近平总书记强调，市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力，要千方百计把市场主体保护好，激发市场主体活力，营造市场化、法治化、国际化营商环境。企业破产法是市场经济的一项基础法律制度，完善破产审判机制、优化破产审判方式，对于推进供给侧结构性改革、补齐市场主体救治和退出机制短板至关重要。近年来，淄博法院深入贯彻习近平经济思想和习近平法治思想，把破产审判作为推进新旧动能转换、服务高质量发展的重要抓手，坚持“系统组织、系统研究、系统推进、系统创新、系统提升”总体思路，积极推动由被动破产向能动破产转化、由个别挽救向板块拯救拓展、由事后介入向事前切入延伸、由企业驱动向府院联动变更、由分级管辖向集中管辖提档，有效助力困境企业由“山穷水尽”走向“柳暗花明”。

（二）践行以人民为中心发展思想迫切需要重构破产职能定位。习近平总书记强调，江山就是人民，人民就是江山，打江山、守江山，守得是人民的心。以人民为中心的发展思想贯穿于新时代经济发展并以“精准脱贫”“全面小康”作为当代最重要的实践形态，科学回答了“为谁发展”的时代之问，成为经济工作的出发点和基本立场。企业破产工作牵涉面广、政策性强、敏感度高，往往衍生职工安置、信访维稳等社会问题，处置不当极易形成社会不稳定因素。淄博法院始终把“人民至上”作为破产审判的基本职能定位，把人的要素作为第一生产要素贯穿破产处置全过程，把维护职工合法权益和债权人利益放在首位，积极探索职工安置前置、资产职工一体处置等有益经验，实现促发展、保民生、护稳定有机统一，办案法律效果、政治效果、社会效果有机结合。

（三）立足老工业城市转型特点迫切需要转变破产审判方式。淄博是一座依托矿产资源发展起来的老工业城市，建陶、化工、钢铁、矿业等传统行业基数大、占比高，产业结构偏重、能耗强度偏高，随着资源枯竭、要素成本上升、资源环境压力加大，全市产业绿色和低碳转型升级任务重、阵痛期长。加之，受企业融资难融资贵的影响，企业之间“联保”、“互保”和“循环保”的现象比较普遍，导致担保圈风险不断累积，许多企业深陷“担保圈”危机，“圈内”企业“倒下一个，拖垮一片”，严重危及区域金融安全。淄博法院充分发掘破产程序公平清偿、依法减债、斩断“担保链”的功能价值，探索“预重整”“出售式重整”等破产处置方式，有效解除破产企业土地上查封扣押、抵押担保、“法人外壳”“三座大山”束缚，进一步“松绑”生产要素、“重装”发展资源、“过滤”新旧动能。特别是落实“一圈一策”“一企一策”，积极破解现行法律框架下“我为人保”有解、“人为我保”无解的困境，探索通过国有平台公司受让金融债权后，放弃对企业担保人追偿权的方式，构建阻断担保圈的“防火墙”，取得了明显成效。

二、主要做法

（一）坚持将重整作为首要选择，用足用活重整救治手段。一是将重整程序定位为挽救企业第一选项。深刻把握我国破产法“再建主义立法模式”要义，始终将破产重整作为困境企业司法救治的首要选择。2018年以来，淄博法院新收各类破产案件543件，其中，重整案件92件，占比近20%，是全国法院重整案件适用率的2倍。二是推进山东首个“预重整”制度落地。针对企业直接进入破产程序会对企业商誉等产生不利影响的现状，借鉴美、日、韩等国破产实践，通过创设“预重整”制度实现庭外重组与庭内重整的高效有序衔接，减少企业重整成本、降低程序性费用。发布全省首个《预重整案件工作指引》，并率先开展预重整司法实践。通过预重整，山东昭和新材料科技股份有限公司、淄博语嫣丹青纸业有限公司两家公司盘活企业资产7.2亿元，稳定369名员工就业；在疫情冲击下，实现开工率100%，维护了571名供应商债权人的权益，保障了上下游数百家关联企业的生存，实现产业生态链持续运行。三是审结全国“出售式”重整第一案。针对传统“存续型重整模式”存在的不足，借鉴美国通用汽车公司破产重整案操作模式，对淄博钜创纺织品有限公司探索适用“出售式重整”。通过该模式，一方面，“老公司”企业资产得以盘活、职工利益和就业有效保障、银行债权得到充分维护、普通债权得到相应比例受偿，实现了各方利益最大化。另一方面，从法律层面隔断“老公司”与“新公司”原有债务联系，有效保障其不受到未处置债权的继续追讨，大幅提高了重整成功率。该案被誉为全国“出售式重整第一案”。四是创设山东首例“清算式重整”。在山东万鑫集团系列破产案件中，法院在深入分析企业资产基础上，指导管理人对主业高效资产用重整程序予以保留，对低效资产开设处置通道，充分运用市场化方式招募战略投资人，最大限度挽救企业。最终，该集团15家企业中有8家重整成功，其中万鑫轮胎破产重整案件，疫情期间引入重整资金1.29亿元，解决了900余名职工就业问题，重整期间上缴税收2300余万元，入选全国法院服务复工复产典型案例。五是在探索企业家担保责任豁免、激发企业家创新创业活力上取得实质性突破。立足合理保护“诚实而不幸”债务人，全方位推进“个人破产制度试点”。在贵和集团十三家公司重整案中，淄博法院创新“政府会议纪要倡导、地方金融机构支持、平台公司配合、商业谈判补充”四位一体、分层解决、分段化解操作模式，在全体债权人公平受偿的基础上，豁免符合条件的个人担保债务约5.2亿元，该做法在全省走在前列。

（二）透视破产清算程序价值，推动“清算不破营业”成为常态。一是创新实施“行政许可平移”。立足保留企业“特殊资质”这一优质或核心资源，加大与行政机关沟通协调力度，推动在新企业全面承接原企业人员、设备、技术等生产要素前提下，行政许可由原企业向新企业的转移。在万通公司破产清算案件中，法院指导管理人通过“行政许可平移”，将原万通公司的环评、安评等资质平移至新竞买企业，消除了投资人后顾之忧，在不停产停业的情况下实现了新、旧企业的无缝衔接，最终达到了职工稳定、生产稳定、社会稳定“三合一”的良好成效。山东新闻联播头条对淄博法院“一个牌照救活一个企业”的做法进行专门报道。二是努力实现“破产财产整体变价”。在破产财产变价处置环节，坚持以“尽可能保证破产财产完整性，避免因财产拆分处置造成的价值贬损”为原则，积极维护企业营运价值。在淄博法院近3年审理的破产清算案件中，通过整体处置维护企业运营的达70%以上。在山东方成汽车悬架科技有限公司破产清算案件中，法院指导管理人对该公司机器设备、土地使用权、厂房等优质生产要素组合打包后“一揽子”处置，接盘公司山东汽车弹簧厂淄博有限公司在此基础上进一步扩大生产经营。今年8月份，该公司入选工业和信息化部拟公布的第二批第一年国家级专精特新“小巨人”企业名单。三是强化破产企业职工权益保护。从淄博司法实践看，全市破产企业主要集中在传统产业，而传统产业往往是劳动密集型产业，企业破产带来的首要问题是职工安置。在破产程序推进中，淄博法院始终强化人民至上理念，坚持“职工是社会生产力的重要因素，是能动的、宝贵的、不可或缺的生产要素，只有与企业特定生产线相配备的职工，才能发挥最大效能形成生产力。”全力争取党委政府领导支持，加大与人社部门、战略投资人沟通力度，积极推动将接收企业职工作为竞买破产财产的前置条件，确保职工不因企业破产而下岗。在兰雁集团破产案件中，最终实现2015年8月14日“既是企业宣告破产之日，也是新项目落地之日，同时还是职工上岗之日”的良好效果。

（三）破解“担保圈”处置难题，防范化解区域性金融风险。目前，已成功化解10个市级重点担保圈风险。相关做法被山东省委政法委作为服务保障新旧动能转换重大工程典型经验总结推广。一是坚持国有平台介入的市场化原则。探索形成“政府平台小额参与、战略投资人大额介入、倡导相关运营团队积极参股”的工作模式，实现政府有限度托底，降低决策风险。在某建筑公司重整案件中，积极推动辖区政府平台公司小额注资，“撬动”企业恢复市场化运营，防止在建工程烂尾，避免了上万名建筑工人失业。二是坚持国有平台介入的个性化方案。充分运用破产法“权利顺位”“最低限度”“强制批准”“债务消灭”四项规则，探索“双向斩断”“继受份额”“打折代偿分担”三种模式，落实“一圈一策”“一企一策”。在三林、德诺等企业破产重整和清算案件中，通过“双向斩断”，有效切断多个区县近百家企业的担保链，涉及第一担保圈金融债务90.2亿元，第二圈256亿元。山东钜创纺织公司破产重组案成为国内“出售式重整”第一案。三是坚持国有平台介入的多元化支持。充分发挥党的领导政治优势，通过党委牵头、银企互动，金融工具、资产通道、行政手段多管齐下，合力处置重大疑难复杂案件。因美国财政部制裁引发的齐旺达集团金融风险处置中，经市委统一调度，市法院挂包承办，用司法审判回应美国制裁、保护民族企业，有效保障了省重点项目顺利推进，维护职工稳定和上下游产业持续运营。

（四）积极推进府院联动制度创新，凝聚企业挽救整体工作合力。聚焦解决职工安置、财产处置、集体维权等难题，市政府制定建立企业破产处置协调联动机制意见，成立由常务副市长为总召集人、23个部门单位为成员的联席会议，建立日常信息共享、通报研判、沟通会商机制；市人大常委会把破产府院联动机制建设纳入代表议案督办程序，推动临时性对接向制度化运行转变。一是联动事项模块化。将待解决事项分解为民生保障、财产接管、涉税政策、资产处置、信用修复、打击逃废债、变更注销等12个模块，每个模块均明确联动部门，全力破解破产处置中涉及政务、法务、事务等方面问题。二是联动架构层级化。创新建立企业破产处置联动机制，按照“工作安排自上而下、具体落实从下到上”方式运行，规范业务会议、专题会议、联席会议，变被动应对为主动作为，变临时应急为统筹谋划，全力破解涉政务、法务、事务三方面障碍，确保压紧责任链条、动态跟踪落实。三是联动流程更优化。在全国法院首创府院联动“1+N”“双层制”，以“点对点”联合发文方式，与人社、自然资源、税务等12个政府职能部门会签，制定《关于建立追查破产企业资金流向协作机制的实施办法》《关于保障企业破产管理人依法履职的意见》等10个府院联动文件，打造党委领导、政府支持、法院审判的“府院联动”工作格局。近期，淄博轴承厂等七家公司破产清算案，通过与财政、人社、工信等部门联动，补缴养老保险、医疗保险1200余万元，暂缓缴纳养老保险本金、滞纳金及利息3100余万元，近400余名职工的合法权益得到保障。先后与人民银行完成对接万鑫轮胎等三家企业的信用修复事项、与税务部门完成对接世纪大酒店等三家企业的税务信用修复事项、与市场监管部门完成对接大齐化工等五家企业的工商简易注销事项，取得了打通“堵点”、解决“难点”、消除“痛点”的良好成效，真正实现了“集千家之力，解一企之困”。

（五）创新推动管理人制度重构，营造公正透明法治环境。深入解读破产法程序价值，全面梳理管理人法定职责，在全国法院首创破产管理人市场化选任模式。一是法院退出管理人选任。秉持“既不当随机选任的摇号者，也不当竞争选任的评委会，只负责指导、监督和服务”的定位，以制度保障管理人选任法院“没有私利倾向，只有公正监督”，做到“心底无私天地宽”。二是实行债权人主导选任。以债权人代表为主体组成选任委员会，以推荐或招投标方式选任管理人，确保市场竞争充分有序，实现“市场主体参与、市场规则运作、市场评判效果”。三是及时提供信息数据服务。坚持“放权不放任”，建立管理人履职信息数据库，为选任委员会提供信息服务，实现角色定位由“主导者”向“参谋员”转变。截至目前，已有80余起破产案件按上述方式选任管理人。通过竞争方式选任的管理人，勤勉尽责意识持续提高，办案期限大幅缩短：淄博齐盛新能源科技有限公司等三起破产清算案件平均耗时36天，创有产可破清算案件审限最短，37起案件实现“一次债权人会议解决全部程序性事项”；贵和集团13家企业预重整、重整案件，创4个月重整计划草案提交表决纪录。

三、典型案例

典型案例一：2020年全国法院服务保障复工复产典型案例——山东万鑫轮胎有限公司重整案

山东万鑫轮胎有限公司因经营困境进入破产重整程序。在重整计划执行中遇到新冠疫情，法院指导管理人协助企业通过重整盘活土地和厂房设备，清理债务13亿余元，该案入选全国法院服务保障复工复产典型案例。

该案重要启示：一是，重整制度在企业挽救领域大有可为。基于淄博法院近年来在破产重整领域取得的成效，今年，北京某上市公司主动来淄对接迁址事宜，希望由淄博法院适用重整程序帮助企业脱困。二是，基于重整制度体系创新，预重整制度应纳入本次修法并予以完善。最高法院破产法修订草案增设的“预重整”一节，基本沿袭联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南》思路，将各方达成的初步协议作为预重整程序起点。而各地法院已制定的21个预重整工作指引，则将各方达成的初步协议作为预重整程序结果。

典型案例二：“出售式重整”全国第一案——淄博钜创纺织品有限公司重整案

淄博钜创纺织品有限公司因生产经营困难陷入困境。2013年12月30日，淄博中院裁定受理钜创公司破产重整案并指定高青县法院审理；2014年11月5日，高青法院裁定批准重整计划；2015年11月5日，重整计划执行完毕。该案典型意义在于，淄博法院参考“出售式重整”理论，借鉴美国通用公司破产重整案操作模式，对钜创公司适用“出售式重整”模式：即投资人以评估价全盘承接公司主营业务担保资产，并以溢价收购钜创公司未担保财产，管理人再以出售价款清偿债权，对出售有效运营资产后的债务人企业予以清算注销。中国人民大学王欣新教授专程来淄调研，称赞该案为全国“出售式重整第一案”。

该案重要启示：“存续型重整”模式重整后企业存在潜在债务风险，“出售式重整”恰恰能有效防范上述风险。

典型案例三：行政许可平移的有益探索——淄博临淄万通精细化工有限公司破产清算案

淄博临淄万通精细化工有限公司在破产程序中，淄博中院通过府院联动协调，原公司环评手续直接平移、安评手续简化办理、消防手续因涉及改造重新办理，最大限度缩短了资质因清算被注销后再次审批的运营空白期。

该案重要启示：随着破产清算程序终结、企业注销，原企业名下的若干资质作废，影响后续运营。本案探索行政许可类资质“平移”，有效挽救了破产企业的行政许可资源，且并未对行政许可所规定的标准造成实质性降低。

典型案例四：企业家个人担保债务豁免的突破性进展——贵和集团十三家公司重整案

2020年7—8月，淄博中院先后分别受理贵和集团13家公司的重整申请。进入程序后，灵活利用重整与预重整、单体重整与合并重整方式，按照造纸和化工两大业务板块领域划分，对其中12家公司合并重整，对昭和新材料公司单独重整。案件推进过程中，有效运用府院联动机制，充分高效与债权人及各利益相关方充分沟通，加快重整进度，在不到五个月的时间内即表决通过了重整计划。成功实施重整后，贵和集团轻装上阵，彻底化解集团对外担保14.61亿元担保债务，减轻企业财务负担，2021年上半年扭亏为盈且实现利润3200万元。

该案重要启示：贵和集团实控人、高管及公司员工等16人为企业约18亿金融债务提供个人担保。淄博中院积极探索通过“政府会议纪要倡导、地方金融机构支持、平台公司配合、商业谈判补充”这一“四位一体、分层解决、分段化解”的操作模式，在全体债权人公平受偿的基础上，逐步实现上述人员个人担保债务的豁免（目前已豁免个人担保债务约5.2亿元），给诚信而不幸的个人企业家及高管以重生机会，该做法在全省走在前列。

四、下一步意见建议

我所工作的原山林场在早期转型阶段，正是通过司法途径，彻底解决了“债务、资产、人员”三大难题，在全国4800多个国有林场中成为了“山绿、场活、业兴、人富”的先进典型，全国国有林场改革的一面旗帜，现在被列入全国深化国有林场改革“两场一市”三个试点单位之一。淄博法院通过生态巡回审判法庭，在林场周边60多个自然村大力开展森林法普法宣传，推行环境保护案件以案释法，为林场连续几十年“一棵树木不砍，一寸土地不减，一块矿产资源不搬”，实现绿色、生态、可持续发展作出了积极贡献。鉴于淄博法院破产审判工作取得的突出成绩，建议在全国推广淄博法院破产审判工作的典型经验做法，为破产法实施提供更多的可复制模式。在总结淄博经验的基础上，提出如下建议：

（一）充分发挥破产审判职能作用，为经济高质量发展注入司法动能。深刻认识法院破产审判对于适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的引领、赋能与助力作用，大力宣传破产法律制度促使陷入绝境企业“规范退出”、帮助经营困难企业“涅槃重生”、警示运行正常企业“向死而生”的功能作用，引导社会各界形成破产法治共识。在大力推广淄博法院预重整、“出售式重整”、“清算式重整”、“清算不破营业”、“行政许可平移”等经验做法基础上，有序推进重整法律制度的完善、重整工作机制的精细化、重整程序的整体优化，促进以“生产不停、职工不散、市场不丢、税源不断”为目标的困境企业拯救模式日臻完善，帮助更多的骨干企业、中小企业纾困解难，维护产业链供应链稳定，保障职工合法权益，维护社会大局和谐稳定。

（二）扎实推进府院协调制度落地落实，力促破产事务沟通处置良性互动。依托“淄博法院破产案件全流程网上办理平台”，设计“府院联动事项”模块，承办法官、管理人及时、全面、准确上传“待联动事项”、“办理情况”、“障碍类型”等，中院按照系统梳理的障碍类型，遵循市政府上述框架文件中“决策部署自上而下，具体工作从下到上”的运行机制，启动“业务会议—专题会议—联席会议”程序予以解决。依托协调联动机制，聚焦涉破产事务社会管理、公共服务领域中的难点、痛点、堵点，通过“首例问题—一案一议”和“普遍问题—制度解决”，以有解思维、创新思维突破障碍、理顺工作，系统梳理、归纳、总结、提升，持续丰富并完善司法与行政良性互动的企业破产处置制度体系。

（三）在优化管理人选任市场化的基础上，着手探索管理人监督、考核、准入市场化。以市场化理念审视、梳理、修改、重构现行管理人制度，推进管理人制度在“准入、选任、监督、考核”四个维度的机制创新，推动市场化理念和机制从管理人选任领域向管理人监督领域、考核领域有序延伸，谋划管理人准入市场化改革。聚焦选任主体广泛化，更加注重债权人的“体现代表性”与“考虑关注度”，并着手从完善制度层面“补强法定性”，探索设立以“进入破产程序后第一次债权人会议申请更换与推荐管理人”为主要内容的程序内审查确认制度，进一步提升管理人选任行为的法定性、公正性与公信力。聚焦选任行为平台化，创建线上“管理人履职信息数据库”，创设选任会议线上召开模式。聚焦法院监督规范化，探索建立“暂停管理人选任备选资格”制度，建立债权人主导的监督主体，构建债委会参与的监督格局，建立债权人为评价主体的考核体系。探索放开管理人市场准入，逐步扩大管理人备选范围，通过市场竞争、专业分工、社会认可、法院考核，逐步提高管理人市场的开放程度，保障管理人市场充分竞争，用市场的力量、市场的规律来提高管理人工作的主动性、积极性和创造性。

（四）依托执行、破产两大职能，探索个人破产工作机制。在现有制度的基础上，总结全国法院实践，由最高法院制定全国统一的《个人债务集中清理工作指引（试行）》，指导全国法院迅速全面开展探索，确保个债清理工作依法合规、审慎推进，为个人破产制度提供更多的司法实践样本和经验。回应社会关切，总结淄博实践，结合预重整、破产重整案件，通过“一案一议”、“因势利导”，持续探索企业家担保责任依法豁免的操作路径与规范模式。对“诚实而不幸”的判断标准、自由财产的认定、债权人的公平受偿机制、债务免除范围、债务人免责机制、债务人失权复权机制等制度系统思考、大胆探索，为下一步的个人破产立法提供实践素材，为后续个人破产案件的规范化审理夯实基础。 

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