着力把握生态文明新时代新旧动能转换法律保障的战略重点

黄承梁

2018年07月10日09:24  来源:人民网-山东频道
 

山东新旧动能转换综合试验区是党的十九大后获批的首个区域性国家发展战略,也是中国第一个以新旧动能转换为主题的区域发展战略。可以说,进入社会主义新时代,山东处于新旧动能转换、经济转型升级的关键阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,战略机遇期。当前,山东新旧动能转换全面展开,高质量发展大潮涌动。刚刚成功举办上合组织青岛峰会,更是让山东站在了国际化的新起点上。新起点,新征程,山东需要在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,沿着习近平总书记视察山东时指引的方向,以建设国家新旧动能先行示范区为机遇和挑战,法治先行,奋勇前行、走在前列,不断为新旧动能转换提供现代法治治理体系强大保障。

一、关于新旧动能转换核心问题和其实质

山东在全国发展大局中具有十分重要的战略地位。改革开放特别是党的十八大以来,山东经济社会发展取得显著成就,传统产业基础良好,新产业加速成长,新业态新模式不断涌现;但发展不平衡不充分等问题也很突出,产业结构总体偏重,传统动能仍居主导地位,化解过剩产能、淘汰落后产能的任务十分繁重,新动能支撑经济增长的作用仍未充分发挥,活力仍需培育,机制需要重大创新。

习近平总书记非常重视山东发展。早在2013年11月,党的十八届三中全会闭幕不久,习近平总书记就到山东省视察指导工作,提出山东省要切实增强转方式调结构的紧迫感,加快形成新的经济发展方式,把经济发展的立足点转到提高质量和效益上来。重点在发展动力上实现新转变,改变过于依赖资源扩张规模的增长模式,大力实施创新驱动发展战略,增强持续发展后劲;重点在发展途径上实现新转变,坚决扭转产业结构偏重层次偏低的状况,坚持腾笼换鸟、凤凰涅槃的思路,坚决打好转方式调结构攻坚战。刚刚过去的6月份,习近平总书记在出席上海合作组织青岛峰会后在山东考察时再次强调,一个国家要发展,明确目标和路径很重要。我们的目标就是实现中华民族伟大复兴的中国梦。创新发展、新旧动能转换,是我们能否过坎的关键。要塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。可以说,全国第一个新旧动能转换综合试验区在山东设立,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对山东的高度重视和殷切期望。

新旧动能转换的实质是坚持腾笼换鸟,努力在调整优化经济结构上实现凤凰涅磐。新发展理念和供给侧结构性改革是习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是经济思想的重大战略理念。新旧动能转换,究其实质,就是贯彻新发展理念,切实以新发展理念推动经济社会发展,坚持创新居首,把创新摆在发展全局的核心位置,自主提高自主创新能力,加快实现由“中国制造”、“山东制造”向“中国创造”、“山东创造”转变;就是以供给侧结构性改革为主线,着力调整资源能源结构,大力推动落后产能淘汰等“旧”常态,使新技术、新产业、新业态、新模式为实体经济的新常态;以知识、技术、信息、大数据等新生产要素为支撑,提高全要素生产率,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,发展人与自然和谐的现代化产业体系;就是坚持以人民为中心的发展思想,推动经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

二、社会主义新时代是生态文明的新时代

习近平新时代中国特色社会主义思想内涵的重大新理念新思想新战略,表明社会主义新时代是生态文明的新时代。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,提出了中国梦、两个百年奋斗目标、三严三实、四个全面战略布局、五位一体总体布局、供给侧结构性改革、新发展理念等系列重大新理念新思想新战略,无不与生态文明建设发生着内在的天然联系。第一,关于中国梦与生态文明。习近平总书记指出:“走向生态文明新时代,建设美丽中国,是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容”。第二,关于中国梦与两个百年奋斗目标。全面建成小康社会,习近平总书记反复强调,小康全面不全面,生态环境质量是关键;党的十九大做出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,表明“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,一定是美丽中国梦。第三,关于“三严三实”党性教育和四个全面战略布局的“全面从严治党”。两者都是生态文明建设的组织领导保证。近年来,中央环境保护督察工作的显著成效,深化了生态文明建设党政同责、一岗双责和失职追责体制机制,全面增强党政领导干部的生态文明建设基本素养和领导水平。第四,关于“四个全面”战略布局与生态文明,除已经提到的全面建设小康社会和全面从严治党外,全面深化改革,不仅是深化经济、政治、文化、社会领域的改革,而且要不断深化生态文明体制改革;全面依法治国是法治保障,科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的各方面各环节,都需要为生态文明建设提供法治保障。第五,关于“五位一体”总体布局与生态文明建设。从根本上说,社会主义是全面发展的社会。贫穷不是社会主义,同样,生态不文明也不是社会主义。第六,关于新发展理念与生态文明建设。新发展理念为生态文明建设提供方法论指引;生态文明建设彰显新发展理念的内在要求,是贯彻落实新发展理念的重要抓手。第七,关于供给侧结构性改革与生态文明建设。推进供给侧结构性改革,是我国经济发展进入新常态后的必然选择,是当前和今后一个时期经济工作的主线。落脚到生态文明建设,从产业基础和产业结构角度而言,主要有两条路径:一是传统“高投入、高消耗、高排放,低质量、低效益”粗放型产业的集约化、绿色化,近年来相对成熟的做法主要有推广清洁生产、发展循环经济、实行节能降耗和污染减排改造等;二是新兴绿色产业、战略性新兴产业的规模化,如近年来方兴未艾的环保产业、生态产业、低碳产业等。可以说,经济绿色化和绿色经济化,恰恰是新旧动能转换所要实现的两个基本路径。总而言之,习近平新时代中国特色社会主义思想,无不以其系统性、完整性、科学性和深邃性,全面和深刻地回答了事关新时代生态文明建设全景全貌的时代重大理论和实践课题。可以说,习近平生态文明思想既是习近平新时代中国特色社会主义思想十分重要、不可或缺的重要内容;同时,习近平新时代中国特色社会主义思想本身蕴涵、孕育了习近平生态文明思想。

习近平生态文明思想重大战略导向表明社会主义新时代是生态文明的新时代。今年5月召开的全国生态环境保护大会,发出了新时代推进生态文明建设的最强音:习近平生态文明思想是确保党和国家生态文明建设事业发展的强大思想武器、根本遵循和行动指南。习近平总书记在这次大会上,首次提出要加快构建生态文明体系,即以生态价值观念为准则的生态文化体系,以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系,以改善生态环境质量为核心的目标责任体系,以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系,以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。可以说,社会主义生态文明建设由思潮走向伟大实践,由基本理念走向“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,意义非常重大。但是仍然需要看到,作为工业文明发展到更高阶段新的文明形态,当其以生态社会全面转型的形态出现,当其承担美丽中国建设的历史重任,作为社会形态全面构成要素的经济基础、产业基础、国家治理、制度建设、社会面貌、文化形态,表现怎样、如何转型、以何种方式转型,这都是需要不断探索和完善的重大理论和实践课题。“生态文明体系”,实质是昭示我们要建设人与自然和谐的社会。在这里, 生态经济体系是基础,是生态文明社会建设坚强的物质基础;同时昭示新旧动能转换的物质基础。以供给侧结构性改革为主线,实现“产业生态化和生态产业化”,促进传统产业改造升级和发展的绿色化;以新发展理念为指引,实现“经济生态化和生态经济化”,着力发展高效生态农业,大力发展现代服务业,全面构筑绿色发展现代产业新体系。

绿水青山就是金山银山昭示社会主义发展进入人与自然和谐的新时代。习近平总书记以其享誉四海的“绿水青山就是金山银山”科学论断,形象而生动地指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”这之所以能够成为一个独立的命题并成为生态文明建设的自然辩证法,是因为其本身超越了机械生态中心主义、扬弃了人类中心主义,既揭示人与自然、社会与自然的辩证关系,又蕴涵了人类社会发展进程中“金山银山”的“人为美”、“绿水青山”的“生态美”和“绿水青山就是金山银山”的“转型美”三层要素。(1)既要绿水青山,也要金山银山,重心在发展。坚持在发展中解决环境问题。习近平总书记指出,“只要国内外大势没有发生根本变化,坚持以经济建设为中心就不能也不应该改变。这是坚持党的基本路线100年不动摇的根本要求,也是解决当代中国一切问题的根本要求。”新时代社会主义生态文明建设进程中突出的资源、环境和生态问题,也必须依靠发展,特别是通过创新发展和绿色发展来解决。(2)宁要绿水青山,不要金山银山,重心在保护。诚如习近平总书记所指出,“对人的生存来说,金山银山固然重要,但绿水青山是人民幸福生活的重要内容,是金钱不能代替的。”中国特色社会主义进入新时代,着眼全面建成小康社会、坚决打好污染防治攻坚战,我们必须清醒认识到绿水青山可以带来金山银山,但金山银山却买不到绿水青山,决不能再以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长,绝不可再走以绿水青山换取金山银山的老路。(3)绿水青山就是金山银山,重心在统筹,要实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。绿水青山和金山银山决不是对立的,关键在人,关键在思路。习近平总书记反复强调,经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔,生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼,而是要坚持在发展中保护、在保护中发展,实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。

三、把握新时代新旧动能转换法律保障的战略重点

推进新时代新旧动能转换,特别是把握新时代新旧动能转换法律保障的战略重点,要以习近平中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想为根本遵循,打通坚持新发展理念、以供给侧结构性改革和法治思维的内在逻辑,做好“加减乘除”法。

坚持“率先创新做加法,补短板、强产品,扩大有效供给”与“健全公共法律服务平台,推动‘互联网+公共法律服务’建设”并重。可以说,生态产品短缺已成为制约我国生态文明建设的短板。中央在《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》中提出,到2022年,基本形成新动能主导经济发展的新格局,经济质量优势显著增强,以新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、现代海洋、医养健康等产业为重点,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,打造先进制造业集群和战略性新兴产业发展策源地,现代化经济体系建设取得积极进展;新兴产业逐步成长为新的增长引擎,成为引领经济发展的主要动能;开放型经济新优势日益显现,动能转换潜力加速释放。在此过程中,核心在于增加平台建设。做到:(1)建立新旧动能转换工程法律顾问团,围绕新旧动能转换重点项目、重点工作开展法律咨询服务,着力做好重大新兴产业经济活动的法律服务平台;(2)加快公共法律服务实体平台建设步伐,健全服务标准,强化服务质量,为群众提供方便快捷、优质高效的公共法律服务平台;(3)依托公共法律服务网络、官方微信、微博等载体,打造线上线下一体的新旧动能转换公共服务平台。

坚持“咬紧牙关做减法,去产能、调结构,减少无效供给”与“努力化解矛盾纠纷,为加快化解过剩产能设立法律援助绿色通道”并重。新旧动能转换,艰难在去产能。中央在《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》中提出,到2020年,试验区在化解过剩产能和淘汰落后产能、改造提升传统产业等方面初步形成科学有效的路径模式,化解过剩产能、淘汰落后产能阶段性任务基本完成,去产能走在全国前列,取得一批可复制可推广的新旧动能转换经验。坚持做减法,要加快化解过剩产能,大力破除低端无效供给,严格落实国家去产能任务,充分运用市场化、法治化手段,着力化解钢铁、煤炭、电解铝、火电、建材、低速电动车等行业过剩产能,加快资源从传统三高两低行业的退出速度,要主动承受凤凰涅槃、浴火重生的阵痛。在此过程中,尤其要做到:(1)强化法制保障,修订废止制约新动能、新经济发展的法规和规范性文件。依法依规解决权属争议;(2)建设普法责任清单制度落实,组织指导各地各部门进行广泛宣传,为新旧动能转换营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境;(3)要全力抓好涉及新旧动能转换的矛盾纠纷排查化解,积极化解非公有制经济领域矛盾纠纷,化解新旧动能转换中出现的征地拆迁、劳动争议、环境治理等方面的矛盾纠纷;(4)对涉及新旧动能转换项目、企业的法律援助事项,设立绿色通道,优先接待、优先受理、优先指派,加强监督管理,切实维护受援人合法权益;(5)依法处置“僵尸企业”,对不符合国家产业政策的企业,及时进行破产清算,促使其有序退出市场,切实减少无效供给、化解过剩产能、释放生产要素。

坚持“方法综合做乘法,增要素、提效率,矫正要素配置扭曲”与“探索知识、技术、信息、数据等新生产要素配置机制,高度重视知识产权”并重。生态文明引领下的新旧动能转换更要善于做乘法,更加重视生态环境这一生产力的要素,不断为优质生态产品的持续供给提供自然生态系统空间,培育经济增长的乘数因子,使生态环境供给侧改革发挥倍数效应,使新产业以几何式增长推动经济发展。(1)探索知识、技术、信息、数据等新生产要素配置机制,完善政府信息公开和企业信息披露制度,推动数据资源开放共享。加快构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系;(2)加强知识产权保护,鼓励关键核心技术自主创新,特别是对于创新程度高、对技术革新具有突破和带动作用的首创发明,及应对数字化、网络化、智能化带来的知识产权保护新问题,着力解决知识产权侵权成本低、维权成本高的问题;(3)加强知名品牌保护,维护知名品牌市场价值,发挥知名品牌在凝聚创新要素和整合创新资源方面的品牌效应;(4)全面深化法治公开,加大网络司法公开力度,保障公开、公平、公正,强化市场主体的法治理念、规则意识和契约意识。

坚持“守住底线做除法,禁红线、强保障,寻求最大公约数”与“依法惩治污染环境犯罪与完善环境资源司法审判机制”并重。维护我国生态环境空间的整体功效和系统安全,生态红线划定既是底线,也是上限。要从供给侧改革的阶段性任务出发,着眼于发挥制度供给保障优势,继续深化生态文明体制改革,建立并完善自然资源用途管制、资源有偿使用等制度,增强自然生态服务功能区整体建设,实行严格保护的空间边界。明确资源保护主体和责任,避免公地悲剧,确保自然生态系统休养生息。(1)依法惩治污染环境、非法采矿、暗管排污、非法倾倒危化废物等污染环境、破坏生态资源的犯罪行为。完善环境司法与环境执法之间的衔接机制,加强与环境执法机关的沟通与协调,积极处理关停超标排放企业过程中引发的诉讼案件,依法审查、执行环境保护部门作出的环境污染行政处罚、排污费征收等非诉行政案件;(2)推进生态恢复性司法建设,按照习近平总书记“山水林田湖草”是生命共同体和系统治理工程的思想,依法审理涉山、涉水、涉林田湖草等环境资源物权、合同和侵权案件,以及涉及矿权、林权等股权转让、承包、联营、出租、抵押等案件,完善生态补偿机制,落实以生态环境修复为中心的损害救济制度;(3)完善环境资源审判机制,加快生态环境损害赔偿诉讼的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度建设,完善生态环境损害赔偿制度与公益诉讼的衔接机制;(4)积极推进环境民事公益诉讼,加大对诉讼主体诉权和环境资源的保护力度,保障适格主体依法行使环境公益诉权,及时受理符合条件的公益诉讼。

(系中国社会科学院生态文明研究智库理论部主任。本文为作者在山东省新旧动能转换法律保障论坛上的发言,有修改。)  

(责编:翟晨曦、胡洪林)

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