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审计发现:大量资金睡大觉,部分用于盖大楼

彩票公益金用哪了(民生调查)

2014年12月08日08:26    来源:人民网-人民日报     手机看新闻

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经过20多年的积累,彩票资金规模已达1.7万亿元。作为社会公益金,彩票资金应用之于民,增加公众福利。

而在现实中,各地对彩票发行费和公益金在使用中存在巨大差异,标准、去向均模糊不清,有的甚至被用于盖大楼、买游艇、补亏空。

对此,专家建议,要加快彩票事业与行政部门脱钩,成立脱离部门的监管委员会依法监督;纳入财政预算,保证专项足额使用。

近日,审计署针对彩票资金展开大范围审计。官方数据显示,我国启动彩票事业20多年来,发行规模已累计达1.7万亿元。作为动员社会力量参与福利事业、体育事业发展筹集的“公益钱”,有明确用途规定——通常彩票销售额的15%用作发行费,35%用作公益金,50%留作奖金池。

彩票资金是以抽签有奖方式筹集的社会公益金,理应“取之于民、用之于民”。而记者调查发现,对彩票的发行费和公益金,各地在使用中存在巨大差异,标准、去向均模糊不清。一方面,发行费标准多年居高不下;另一方面,有大量公益资金趴在地方政府账上“睡大觉”,还有部分公益资金被用于盖大楼、买游艇、补亏空。

发行费标准常年不降

民政部数据显示,截至2014年3月14日,中国福利彩票自1987年创立以来累计销量达1万多亿元。据介绍,彩票发行费应用于投注站返点、耗材采购及宣传营销、人员费用等。对具体如何使用,各地彩票管理机构有一定自主权。“随着基础设备购买基本完成,以及网络电子化彩票普及,近年来,彩票发行的后续投入实际在相对降低。”长期研究彩票资金的上海师范大学金融学院副教授李刚介绍。

然而,记者调查发现,随着彩票销量迅速增加,按规定应占彩票资金15%的发行费也随之大幅增长。不仅“标准随规模降低”的政策要求难以落实,使用中还存在“操作空间”:

——标准常年不降,催生高价发行。我国彩票管理条例等一系列规范明确提出:随着彩票发行规模扩大和品种增加,可降低彩票发行费比例。但业内人士表示,由于这一要求没有强制性,多数彩票品种的发行费标准十余年没有调整。

财政部数据显示,2013年全国销售彩票3093亿元,而在2004年还不到400亿元。据专家测算,2002年后,主要彩票品种发行费率基本保持在13%至15%左右,10年来发行费上升了逾7倍。

——采购寻租腐败现象频发。一家上市印刷企业的负责人透露,目前每张彩票的背后均印有广告、玩法等图文,需要外包企业印刷。“多数省份均由一两家公司长期承印,通过何种渠道获得业务不得而知。”鲜为人知的是,薄薄一张张彩票的印刷、供纸业务也“利润惊人”。

——乱花钱,甚至“有钱花不掉”。被控贪污4744万元的青岛市福彩发行中心原主任王增先在任时,曾斥2000万元公款,购买当时国内最顶级的豪华游艇。

被挪用盖政府大楼,补办公经费

“彩票的本质是通过政府特殊事业向社会募集公益基金,最终目的不是经营牟利,更不是赌博娱乐,而是通过人们买彩票补充公益开支的不足。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。福彩、体彩两大类彩票成立20多年来,我国已筹集公益金3100多亿元和2000多亿元。这些应“取之于民、用之于民”的公益金去哪儿了?

记者了解到,按照规定,彩票中心按35%等比例上缴公益金后,怎么花就是政府主管机构的事。以福利彩票为例,公益金有一半上缴中央财政,一半留在地方。上缴中央部分按60%、30%、5%、5%的比例,分配至社保基金、专项公益金、民政部和国家体育总局;留在地方的,也规定须用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”五类公益事业。

然而,在现实中,一些地方公益金却使用效率低下,或在“睡大觉”或沦为“小金库”:

——“趴在账上睡大觉”。截至2012年末,山东省体育部门有4.25亿元体彩公益金未使用,其中4个市、34个县未使用体彩公益金占当年拨入金额一半以上;截至2010年2月,上海市福利彩票公益金累计结余6418万元,占筹集公益资金总额过八成。

——盖大楼建出租房。即便是打着公益“旗号”,资金也屡屡被挪用。上海市审计局报告显示,2009年该市用于体育场馆改造公益金共1643万元,但有543万元实际用在场馆办公房改造及出租房屋修缮、办公设备购置,超规定范围的支出占总支出近三成。

——用作办公经费。中央财经大学财经研究院院长王雍君表示,彩票公益金按规定不得用于平衡财政一般预算,但目前彩票管理制度设计上有明显的部门色彩,变成“哪个部门卖彩票,哪个部门获利益”。部门经费不足,就用公益金补充。例如,湖北松滋市民政局曾挪用13万元彩票公益金用于机关经费,荆门市民政局则挪用39.8万元支付工资。

彩票事业应与行政部门脱钩

事实上,早在2001年发布的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中,就指出存在彩票发行费用比例过高,彩票公益金的使用范围过于狭窄等问题。同时明确“降低发行费用,增加彩票公益金”的改革方向。

记者采访了解到,“经手环节多”“觊觎部门多”“个人权力大”,均是基层反映强烈的彩票资金管理突出问题,各级公益金收入屡屡远大于当年支出。专家认为,这一低效率现状实际违背了设立彩票事业的初衷。

近年来,国家体彩中心及陕西、青岛等地彩票中心的多位负责人先后落马。“在公共资金的投入使用中,要减少审批环节,加快资金利用效率。”北京大学光华管理学院教授刘俏说。一些专家建议,可将公益金过渡为博彩税,财政统筹专用避免截留。

施正文建议,还要加快机构市场化、管办分离改革,使彩票事业与行政部门脱钩。据了解,在彩票的发行管理中,“一把手亦官亦商,掌控数亿资金”是导致资金管理失灵的重要原因。随着销量快速提升,彩票管理机构既是事业单位、又是经营机构的矛盾正在凸显。

专家建议,改革中可专门针对彩票事业立法,并成立脱离部门的监管委员会依法监督;资金的分配上也要纳入国家财政预算,保证专项足额使用,避免形成部门结余。国家行政学院经济学部主任张占斌认为,彩票资金需要提高绩效。“如果监督制度太宽泛或存在缺陷,就会出现挪用资金等问题,甚至使这一公益行业沦为腐败的高发区。”

(据新华社北京12月7日电 记者杜 放 魏董华)

《 人民日报 》( 2014年12月08日 15 版)

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(责编:聂俊穹、胡洪林)

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