算好成本賬 下好效益棋

山東深化預算績效管理改革

本報記者 王 沛

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2019年以來，山東省深化財政預算績效管理改革，進行事前事中事后全過程績效評價。通過對項目預算進行成本分析、測算和控制，強化監督考核，試點地區把錢花在“刀刃上”，有效化解了財政收支矛盾，項目效益不斷顯現，有力助推經濟社會發展。

黃渤海之交，海風獵獵。踏入李靜波家中，溫暖如春，他身著單衣，扎進廚房，准備晚餐。一看溫度計，室溫是25攝氏度。

李靜波家住山東省東營市東營區東亞清風小鎮。“供熱是民生事業，一直以來由財政補貼‘兜底’全額虧損。以前，為東營市東城集中供熱區域供熱，財政每年補貼約2億元，壓力不小。”東營市財政局經濟建設科科長蓋宏偉說。

2018年9月，黨中央、國務院印發《關於全面實施預算績效管理的意見》。2019年1月，山東出台貫徹意見，將所有財政資金納入成本預算績效管理范疇，進行事前事中事后全過程績效評價。

“強調成本效益是有效配置財政資源、提高公共服務供給質量的必然選擇，所有項目都應通過成本分析、測算和控制，尋找成本和效益的最優解，力爭‘少花錢、多辦事’，化解財政收支矛盾。”山東省財政廳廳長李峰說。

如今，投入看成本、花錢必問效在山東蔚然成風。李靜波家的新溫度，就來自改革后入戶的“勝利熱”。

老問題——

重投入輕成本，效益並不顯著

想起以前被“追債”的日子，蓋宏偉苦笑道：“有時財政緊張，常被供熱處追著要錢。”

供熱處即東營市供熱管理處，是事業單位，負責東城集中供熱區域，其中就包括東亞清風小鎮。每年申報財政預算時，供熱處財務人員毛彬的首要任務就是申請財政補貼。

“以前打報告很簡單。”毛彬翻出一份申請材料說，報告包含簡單的項目概況、上年運行成本及虧損數額之類。這筆錢怎麼用，產生效益如何，此前在管理上還是空白。

但是，近幾年隨著煤炭、石油、天然氣等大宗商品價格大幅提升，成本價格倒挂，財政壓力與日俱增。蓋宏偉說：“財政長期兜底，若壓減支出，可能會影響群眾取暖。”既要保障民生，又要管好“錢袋子”，蓋宏偉兩頭為難。

與此同時，近年來山東省的財政收支矛盾也較為突出。其中，民生剛性財政支出佔一般公共預算支出比重近八成，且逐年增長，公共預算支出的壓力不斷加大。

壓力之下，犯難的還有臨沂市費縣財政局績效科科長楊陽。費縣是國家園林縣城、國家衛生縣城，2019年，預算安排城鄉環衛一體化項目支出4480萬元，2021年增至6020萬元。錢花了不少，楊陽卻還是收到一些負面反饋：有的部門反映資金不足，服務難以持續提升﹔一些群眾則認為實施效果不顯著。

“堅持問題導向，開展成本預算績效管理大有可為。”山東省財政廳副廳長王元強說，“從本地實踐來看，財政資金管理存在重投入輕成本、重支出輕績效等現象，導致預算分配固化、干事不計成本、盲目鋪攤子提標准的問題較為突出。財政資金管理需精細科學，兼顧成本和效益。”

2020年，東營市成為預算績效管理試點市，蓋宏偉捧著文件反復“咀嚼”，連連贊嘆，“供熱難”問題柳暗花明。在費縣，聽聞省裡開始試點探索，楊陽也摩拳擦掌做好了准備。

新機制——

分析控制成本，項目效益顯現

2020年，毛彬照舊申請預算時，第一次碰了壁。蓋宏偉告訴他，按照預算績效管理新要求，供熱運行費項目入庫，要做成本分析，供熱處需提供各項資金詳細組成、原料和運維成本等條目具體情況，否則無法申請預算。財政部門將根據評價結果確定預算安排金額。

毛彬隻得逐一核算，並填入預算管理一體化系統。這邊點擊提交，蓋宏偉的電腦上就彈出了提示，他聯合東營市財政局績效管理和財政監督科，啟動項目成本分析流程。

由於專業性強，東營市財政局請來會計師事務所，深入剖析企業成本結構。調研發現，在東營，共有4種熱源，即燃煤、水煤漿、天然氣和工業余熱，其中補貼區域以水煤漿和天然氣為主。經過運行成本分析，之前3個供暖季中，這4種熱源每平方米平均成本分別為35.27元、45.5元、50.64元和30.05元。

拿到結果，蓋宏偉心裡有了底：採暖方式存在巨大改進空間。於是，財政與住建等業務主管部門反復磋商，決定結合勝利發電廠“西熱東送”工程，利用工業余熱逐步替代燃氣、燃煤鍋爐房，降低維修和運行成本。

蓋宏偉說，去年供熱季，東城集中供熱區域省下供熱成本約1.7億元，大大緩解了市級財政補貼支出壓力，下一步將繼續探索市場化方式，將財政兜底變為定額補助。

目前，在東城集中供熱區域，工業余熱供熱面積約600萬平方米，超5萬戶居民用上了“勝利熱”，綜合滿意度從84%升至98%，每個採暖周期可減排二氧化碳22.5萬噸，兼顧了經濟效益、社會效益和生態效益。

今年，在各地實踐基礎上，山東省財政廳研究出台了《關於開展成本預算績效管理的實施意見》，在事前評估中增加成本效益分析的內容，進一步強化成本預算控制，總結提出項目入庫分析成本、預算編制細化成本、預算審核核定成本、預算執行控制成本、預算完成評價成本5項機制，在全省推廣，並在10個市和14個省直管縣建設示范點。

隨后，費縣迅速發放問卷、組織座談、開論証會……經調研分析，楊陽找到了環衛支出增加卻不討好的症結：預算申請忽略城鄉發展實際，成本測算忽略保潔公司實際，服務標准忽略各鄉鎮發展水平差異，導致投入與產出效益不匹配。重新配置資源后，費縣修訂方案，壓減項目預算375萬元，楊陽終於鬆了口氣。“現在，雖然投入減少，但效益增加了，花錢花得心中有數。”楊陽說。

今年，山東省財政廳對申請預算的7個新增重大政策和項目進行了事前評估論証。其中，3個因投入大、效益差被否決，其余4個通過優化成本投入，共核減預算申請11.9億元，核減率達54.2%。

穩運行——

強化監督考核，建立長效機制

“勝利熱”順利入戶，會計師事務所也面臨考核。“外聘這類機構屬於政府購買服務，在對項目開展成本效益分析的同時，機構也要納入成本效益管理。”東營市財政局績效管理和財政監督科科長劉濤說，“評價結果與付費挂鉤，90分以上全額付款。”

於是，東營市財政局組織了專家論証會，給會計師事務所打分，最終高分通過。同時段，山東整合了7家事業單位，組成山東省財政績效評價中心，建立省市縣（區）三級評價隊伍，對重點項目進行重點評估評價。

在山東，預算績效管理工作開展多年，為何這兩年進展突飛猛進？山東省財政廳預算績效管理處處長楊曉黎告訴記者：“以前是‘軟要求’，現在有了‘硬約束’。”

2019年，全面貫徹績效管理時，山東省財政廳就強化“指揮棒”引導，會同省委組織部、省委編辦、省審計廳聯合督導﹔去年，山東省財政廳還分別與省人大和審計廳建立協同機制，並向社會公開。如今，各級黨委、政府都將這項工作納入當地高質量發展綜合考核，資金的績效與下年部門預算安排直接挂鉤。

經費壓減了，服務質量如何保障？各地也在探索。費縣財政局牽頭制定了第三方保潔公司考核體系，對要素投入等5個考核大類、人力資源投入等12個考核內容、保潔員投入等31個考核指標，分鄉鎮制定了62項考核細則和扣費標准。

以前，政府出錢，但隻掌握保潔公司運營概況。現在，哪怕是每輛垃圾裝運車的每年行駛裡程數，在考核體系中都有章可循。楊陽說：“我們收集了全縣近3年垃圾裝運車行駛裡程數據，綜合分析后制定標准，在考核時還會結合燃油量等數據進行交叉對比，結果與經費直接挂鉤。”

“成本效益分析解決了不少難題，真正實現了把錢花在‘刀刃上’。但是也要避免過度追求成本最低，必須兼顧服務質量，實現合理投入下的最優產出效益。”楊曉黎說。

《 人民日報 》（ 2022年12月23日   第 07 版）

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