推行“1+X”事權改革機制 以制度創新為基層減負增能

王君師

2019年08月14日09:28  來源:人民網-山東頻道
 

今年是中央確定的“基層減負年”,也是山東省委確定的“工作落實年”。山東省臨沂市蘭山區深入貫徹中共中央辦公廳印發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》和山東省出台的《關於明晰縣鄉職責規范“屬地管理”的若干意見(試行)》的要求,聚焦困擾基層“人少事多、權小責大、權責不清”等問題,率先創新探索“1+X”事權改革機制,“1”就是厘清區鎮事權,“X”就是實施“統籌核心發展事權、下沉便民服務事權、明確區鎮共有事權、精准差異考核”等若干配套措施,切實為基層鬆綁減負,讓治理提能增效,以“制度性紅包”激勵干部“擼起袖子加油干”。

厘清區鎮事權,讓干事更有章法

理順職責權限,建立權力清單制度,既是深化行政體制改革的重大舉措,也是推進社會治理體系和治理能力現代化的重要內容。當前,基層負擔過重的一個重要原因就是事權不清、責任不明,一些部門單位履行職責不到位,假借“屬地管理”的名義向基層層層加碼,導致基層任務過多、責任過大、疲於應付。解決這一問題,首先要從制度上厘清上級政府及其部門與下級政府之間的權責關系。臨沂市蘭山區堅持問題導向,聚焦職責界限不清、管理體制不順等堵點痛點,堅持核心事權區級統籌和便民事權下沉鎮級雙向並舉、有機統一,科學界定區鎮兩級權責,編制了《蘭山區區級統籌的核心事權清單》《蘭山區區鎮共有重要事權清單》《蘭山區區級調整下放事權清單》,構建了區鎮兩級“分工合理、權責一致、齊抓共管”的事權運行體系。“三張清單”為區鎮兩級干什麼、怎麼干提供了依據,既實現了核心發展權統籌,解決了鎮街“發展粗放”的問題﹔又實現了便民事權下沉,破解了鎮街“權小責大”的難題﹔還實現了共有事權明確,消除了鎮街和部門“權責不清”的痛點,有效發揮了區鎮兩級在社會治理中的主體作用,推動了基層治理水平和服務群眾能力的提升。

統籌核心發展事權,讓發展更有質量

在傳統發展階段,由於一些核心發展事權分散在鎮級,致使區級對項目建設、產業布局等資源統籌不到位,不同程度地存在粗放發展的問題。進入新時代,傳統的要素驅動、投資驅動等粗放發展模式已不符合動能轉換的要求,不利於經濟的高質量發展。統籌發展事權勢在必行。臨沂市蘭山區按照“突出重點、注重效能”的原則,區級統籌抓好“發展規劃、產業布局、片區開發、項目審批”等10項核心發展事權,做到全區全域統籌、城鄉協調、統一布局,促進了發展質量的提升。

堅持規劃“一張圖”,統籌做好全域規劃。過去,由於區域規劃不協調,鎮街從自身發展需求出發,難免導致出現道路連接不暢、產業業態同質、規劃布局無序等問題,既帶來重復建設、資源浪費等問題,也導致城鄉發展不平衡不協調。今年,蘭山區堅持全域統籌、科學規劃、多規合一,頂層設計蘭山未來發展,著力編制城鄉發展規劃,土地利用總體規劃,新城區、蘭山經濟開發區等片區規劃,產業規劃以及教育、衛生、交通、地下管網等基礎設施規劃。通過規劃,既立足當前,解決好歷史遺留問題,補齊學校、醫院、道路、管網等基礎設施欠賬﹔還著眼未來,拉開城市發展框架,實現產業集聚、人口集中、功能互補、生態融合、配套完善,以科學規劃引領蘭山高質量發展。

堅持招商“一盤棋”,統籌抓好項目審批建設。建立聯合審批制度,成立聯合審批小組,對項目是否符合全區規劃、發展方向、產業布局進行審核。配套制定招商引資、入園標准、“飛地經濟”等政策,引導產業向園區集聚、企業向園區集中發展。精簡事項辦理流程,公布手續辦理程序圖,讓群眾和市場主體“一目了然”。對通過審批、准予落地的項目,區鎮共同組成項目推進服務小組,幫助企業解決難題,當好服務企業的“店小二”。

堅持城建“一把尺”,統籌推進城鄉協調發展。過去,鎮街由於財力有限、資源不足等問題,在推進片區開發、棚戶區改造時,出現了工程進度慢、配套不完善等問題。今年,蘭山區將片區開發等工作收歸區級統一運作、統一推進,研究制定“土地增減挂鉤工作流程”“棚戶區改造、舊城舊村征收征地、建設工程施工手續辦理流程”,確保項目推進合法依規。依托蘭山區城投公司等國有融資平台,撬動有實力的社會資本參與政府投資項目,嚴控工程質量,確保項目推進高質高效。統籌做好學校、醫院、道路、供暖等基礎配套,真正把民生工程辦成民心工程。

下沉便民服務事權,讓治理更加科學

長期以來,基層工作中不同程度地存在著“看得見的管不著,管得了的看不見”的問題,既影響群眾獲得感、幸福感和安全感,也成為基層負擔過重的重要原因。臨沂市蘭山區深入調研發現,縱向基層力量不足,鎮街一線想管管不了,區直部門想管看不見。蘭山區堅持“基層的問題靠基層的辦法來解決”,按照“依法下放、宜放則放、方便群眾”的原則,將民生保障、社會事務等便民服務事權下放鎮街,實現治理重心的下移、力量下沉、資源下放,用“一根針”撬動了“千條線”。

“賦權”讓政府服務便民化。聚焦打通服務群眾“最后一公裡”的問題,依托政務許可服務中心,構建了區、鎮、村三級便民服務體系,將“工商登記、食品經營許可、衛生許可”等54項直接面向基層、服務群眾的行政權力和公共服務事項下沉鎮級,在村社區設置便民服務室、新時代文明實踐站,為群眾提供幫辦、代辦志願服務,實現了“群眾辦事不出鎮、生活服務不出村”。依托社會治理綜合服務中心,搭建了區、鎮、村三級社會治理平台,承擔解決群眾訴求和維護社會穩定職能,做到了“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”,在區鎮村形成了“許可一廳辦,訴求一室解”的便民服務新格局。

“明責”讓基層治理網格化。網格是基層社會治理的重要抓手。今年對全區1401個基礎網格重新明確職責,將生態環保、安全生產、信訪、宗教、建設、城管、綜治、金融、教育、宣傳、文化等工作全部納入網格監管,實現“人往格中去,事在網中辦”。配套制定了網格員管理和工作量化機制,建立民情巡察員隊伍,公開考選34名民情巡察員,負責監督鎮街網格管理情況和考核網格員工作,網格員工作成效與工資挂鉤。便民事權的下沉,讓網格的責任更加明確,鎮街對網格工作的指導、監管也更加直接。

“減負”讓城市管理精細化。便民事權的下沉,讓基層干部有了更多的時間和精力研究社會治理中的“疑難雜症”,實現了從“包打天下”到“包治百病”的轉變。探索黨建引領紅色物業工作,創新推進“紅領書記”,選派24名區直機關黨員干部進社區、進企業。建立社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業“四位一體”工作機制,270家物業服務企業、21個黨支部、485名黨員全部納入物業行業黨委管理,形成城市基層治理的合力。堅持社區共駐共建,駐地單位晒出服務事項260個,各類資源下沉基層,打通服務群眾“最后一公裡”。建立“雙報到”制度,7573名在職黨員到社區報到,幫助解決實際問題。便民事下沉鎮街讓基層干部找到了擔當干事、破解難題的抓手,形成了與群眾共商共建、共治共享的社會治理格局。

明確區鎮共有事權,讓責任更加清晰

“條”與“塊”的矛盾,歷來是基層社會治理的一個“結”,也是基層負擔的一個“扣”。過於強調屬地責任,大量工作就會壓到基層,導致“責任甩鍋”﹔過於強調部門責任,又會出現落實“最后一公裡”的問題,導致“落實虛化”“責任空轉”。臨沂市蘭山區全面梳理區鎮共同承擔且職責交叉不清的事項,理順了條塊關系。

理順條塊關系,前提是確權,讓責任清晰明了。綜合事權構成、財權承擔、實施環節等因素,公布了城管執法、道路維護、城鄉環衛一體化等第一批18項共有事權清單,逐一明確了事項的主體責任、配合責任和財權分配佔比,避免了因責任不清帶來的推諉扯皮問題。

理順條塊關系,關鍵是機制,讓區鎮形成合力。蘭山區建立了“平台指令、眾人響應”的工作機制,鎮街遇到無法獨立解決的復雜事項或者突發事件向區直部門“呼叫”,改變了過去遇到問題“先開會、再協調、最后落實”的流程。今年,部門和鎮街上下聯動、合力攻堅,拆除了沂河南北島、祊河奇園、涑河台灣城等違建,以往“有心治理、無處發力”的局面一去不返。

理順條塊關系,保障是監督,讓問責有依可循。依據事權清單和責任劃分,按照“有權必有責、權責必相等、失職必追究”的原則,改進問責管理辦法,切實提高問責精准度,防止出現屬地式問責、強壓式問責、“背鍋式”問責等情形,真正讓干部干事有底氣。同時,針對一些基層干部尤其是村社區干部對全區中心工作不知道、崗位職責不清楚、工作底線不明白,甚至觸碰“紅線”都渾然不知的情況,制定了《村社區干部“負面清單”二十條》,將掃黑除惡、土地征收、環境保護、安全生產、違建治理等重點工作的任務內容、問責情形印成一張“明白紙”,發放至每一名村社區干部手中,讓他們既對當前重點工作“了然於胸”,也對紅線底線“心中有數”,更好地圍繞中心,服務大局。

精准差異考核,讓落實更加有力

減輕基層負擔不是讓基層撂挑子、甩包袱,而是要減負擔增服務、減束縛增效能。這不僅需要明確權責,從制度上解決“干什麼”的問題,而且要亮出尺子,從標准上明確“干到什麼程度”的問題。臨沂市蘭山區依據區鎮事權清單,按照“底線考核、差異區別”的原則,探索實行共性與個性相結合的差異化考核辦法,在對黨建、脫貧、環保、安全等進行普遍考核的基礎上,根據鎮街發展基礎、資源稟賦、功能定位和部門單位的職能職責,量身定做了“跳起來夠得著”的考核指標,以科學精准的考核引導各級干部干有目標、比有標尺。蘭山區將11個鎮街和1個省級經濟開發區,劃分為現代服務業主導型、工業主導型、農業主導型等不同類型,對不同類型的主體設置不同的考核指標及權重,如對城區四個街道等現代服務業主導型主體,側重考核城市經濟、片區征收、城市管理等內容﹔對工業主導型主體,側重考核工業轉型、創新發展等內容,重點考核《工業經濟轉型升級高質量發展“二十一條”意見》《企業入園管理辦法》《企業技術改造實施方案》及“飛地經濟”政策等工作落實情況﹔對農業主導型主體,側重考核鄉村振興、現代農業、鄉村旅游等內容。實施差異化考核,打破了過去實行一套指標體系、“一把尺子”量到底的方式,以不同的指標權重破解了工作“一刀切”的問題,引導各級干部將精力集中到區委區政府要求做的工作上來、聚焦到高質量發展最應該干、群眾最希望干的事情上來。

蘭山區“1+X”事權改革機制,厘清的是事權,明確的是責任,落下的是行動,贏得的是民心。這一改革舉措,實現了干部“減負不減責、鬆綁不鬆勁”,激勵了干部擔當作為、狠抓落實,有力推動了經濟社會的高質量發展。(作者系山東省臨沂市蘭山區委書記)

(責編:聶俊穹、胡洪林)

推薦閱讀