一文讀懂山東“省以下財政管理體制改革”

王吉全

2019年01月18日09:12  來源:人民網-山東頻道
 

深化省以下財政管理體制改革,力爭2020年建立現代財政制度,山東打響了2019年改革“第一炮”。

財政體制是調節政府間財政分配的重要制度安排,是引導地方經濟行為的“風向標”。由於多種歷史原因,山東省本級財政支出相對不足,並且由來已久。

與此相對應的是,山東的基本公共服務供給並不集中在省一級,而是分散在省以下的各市、縣政府,這一狀況與全國其他大部分省份截然相反。

以2017年山東省一般公共預算支出為例,當年全省支出9257.66億元,而省本級支出僅888.81億元,不足10%。另一方面,省對下稅收返還、轉移支付支出卻達到了2460.25億元。

相比其他經濟強省,此前山東省以下分稅制的思路是:減少省級分成比例,激勵、做強市域縣域經濟。但區域間發展並不平衡,財力薄弱地區財政困難,省一級財力又偏弱,不利於統籌調控省內區域協調發展,弊端逐漸顯現。

近日,山東省發布《關於深化省以下財政管理體制改革的實施意見》(魯政發〔2019〕2號)(以下簡稱《意見》),開始著手解決這一問題。

省級多分錢:先集中后均衡的分稅法

《意見》最引人關注的部分,便是適當提高了省級在財政收入增量中的分享度:將省級與市縣之間的主體稅種及資源財產類稅收增量的分享比例,由15:85調整為20:80。省級新集中的財力,將重點用於增加對財力薄弱地區的轉移支付。

形象一點來說,市縣的主體稅種及資源財產類稅收,比2017年每增長100元,以前上交15元到省財政,今后就要上交20元。

此舉帶來的積極影響不言而喻:資源財產類稅收分享比例提高,將引導市縣把發展的著力點集中到新舊動能轉換和高質量發展上來﹔上交比例變高了,市縣會更加重視征收,財政收入質量隨之提高。而隨著市縣稅收的增長,省級財政的分成也會越來越多。

以規模最大的稅種——增值稅為例,營改增后中央與地方“五五分成”,在省與市縣的地方分享部分中時,各省有的“五五分”,有的“三七分”,各不相同。

在財力總體下傾的幾個省份,一般是對增值稅增量進行分成,江蘇從2017年開始將省級對增值稅增量的集中比例從50%調整為20%。浙江從2015年開始,對市縣上劃中央增值稅應返還收入的增量,省一級分成20%。

根據山東2016年發布的《營改增試點后調整省以下增值稅收入劃分過渡方案》,山東實行的是地方分享部分省級分成15%,並將中央下劃的增值稅收入全部下放到市縣。而此次改革后,山東省級僅對增值稅增量進行分享,更加有利於向市縣下傾財力。

山東是工業大省,而增值稅又與工業特別是制造業緊密相關。為了鼓勵各地振興實體經濟,促進制造業轉型升級,《意見》實行了增值稅增收激勵政策:2019-2020年,將省級新集中的增值稅收入全額返還市縣。

青島多出錢:支持全省區域協調發展

青島是山東省內唯一的GDP“萬億俱樂部”城市。雖然是全國5個計劃單列市之一,但財政上與山東“單列不脫鉤”。那麼,青島每年到底向省裡交多少錢?

記者查閱青島市財政局網站發現,青島市2011到2017年上解中央和省支出分別為395105、466478、432424、453921、461606、484539、472997萬元。

另據中國社科院財經戰略研究院主辦的《財貿經濟》雜志介紹,2012年起青島向山東定額上解6億元,2014年起以8億元為基數,每年環比遞增5%。

此次,《意見》調整了省級對青島市財力集中政策:從今年起,青島市專項上解省財政資金增加到30億元,並以此為基數,以后每年按青島市當年財政收入增幅遞增上解,重點用於對財力薄弱地區的轉移支付,支持山東全省區域協調發展。

薄弱縣受益:健全“省市共管”機制

因為“經濟管理權擴大”這一屬性,省財政直管縣在很多人印象中就等同於經濟強縣。山東共有縣級單位137個,此次《意見》提出,省財政直管縣(市)由20個增加至41個,均是省內的薄弱縣。

按照財政供養人口計算,2017年這41個縣人均財力隻有12.7萬元,比全省縣級平均水平低5萬元。

為何要先從最薄弱縣管起?

眾所周知的是,不在區域中心城市輻射范圍內、自身又無發展條件的薄弱縣,很難得到所在地市的優質資源要素集中,客觀上也會成為該市的發展負擔。

而成為省財政直管縣后省級將在財政收支劃分、轉移支付補助、政府債券額度等方面實行“直通車”政策,提高重大民生政策省級分擔比例,解除縣域發展的后顧之憂

同時,健全“省市共管”,建立市級下沉財力與省級轉移支付挂鉤機制。市級投入增加也將換來省級轉移支付的相應增加,最終形成多贏的幫扶合力。

另外,中央切塊下達及省級安排的鄉村振興、產業扶持、區域發展等專項資金,也將加大對省財政直管縣的傾斜力度,提升縣域要素集聚能力,支持薄弱縣的跨越式發展。

東中西區別:收污染物排放資金

不僅僅是對薄弱縣的政策支持,對於省內東中西部的污染物排放資金征收,《意見》也做了區別對待。

當前山東工業過度依賴能源問題仍較為突出,在財政領域建立利益調節機制,是新時代生態文明建設的關鍵一招。

但是,省內各地所處的發展階段不同,中西部地區財力相對較弱,在污染治理上應承擔共同但有區別的責任,需要給欠發達地區趕超發展留出一定空間。

《意見》提出,從2019年起,根據各地化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4項主要污染物年排放總量,對東、中、西部地區分別按照每噸800元、600元、400元的標准(氨氮按每百公斤),向設區市政府征收主要污染物排放調節基金。調節基金將統籌用於建立大氣、水、節能減排獎懲機制和重點生態功能區、自然保護區生態補償制度。

對生態環境改善明顯的地區給予重獎,對不達標的地區給予懲罰,從省級財政層面予以調節,運用經濟手段壓實市縣責任,有利於形成綠色發展的體制機制。

(責編:王吉全、胡洪林)

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